§ 2. Ответственность государственных и муниципальных органов, организаций, служащих за правонарушения в сфере государственного и муниципального управления

Политическая ответственность. Политическая ответственность рас­пространяется только на некоторые органы и должностных лиц госу­дарства и муниципальных образований. Формой политической ответ­ственности может стать роспуск парламента, законодательных собра­ний субъектов РФ. Конституции некоторых стран (Польши, Украины и др.) предусматривают роспуск парламента (однопалатного парла­мента или нижней палаты), если он в течение установленного срока не принял государственный бюджет, не смог сформировать правительст­во, не начал свою работу после избрания. В России закон устанавлива­ет политическую ответственность законодательных органов субъектов РФ, глав администраций субъектов, представительных органов и глав муниципальных образований. В случаях нарушения Конституции и законов РФ представительные органы могут быть распущены, а главы администраций, мэры — отрешены от должности.

Члены парламента, законодательных собраний субъектов РФ, представительных органов местного самоуправления в некоторых странах могут быть досрочно отозваны избирателями (в том числе за плохую работу), лишены мандата соответствующим представитель­ным органом (обычно большинством в % голосов). Лишь после этого парламентарии подлежат уголовной ответственности, если совершили преступления (в ряде стран они, однако, не имеют депутатского имму­нитета, а иммунитет на членов законодательных собраний субъектов федерации, как правило, не распространяется и совсем не распростра­няется на депутатов муниципальных представительных органов).

Политическая ответственность президента (монарх ответствен­ности не подлежит) возможна в форме импичмента (Россия, США и др.), досрочного отзыва избирателями (Австрия), смещения с должности решением конституционного суда (Италия). Только по­сле этого к бывшему президенту можно применять другие меры на­казания (гражданско-правовую ответственность в ряде случаев мо­жет нести и действующий президент).

Наиболее суровым видом политической ответственности прави­тельства и министров (в том числе министров в некоторых субъек­тах РФ) является увольнение в результате вотума недоверия (резо­люции порицания) в отставку. Правительство может быть уволе­но в отставку и по усмотрению президента (Россия, Украина и др.).

Особые процедуры установления ответственности могут приме­няться в отношении других органов и должностных лиц (например, судей), но политической ответственности они не подлежат (исключе­ние составляет отзыв судей избирателями в единичных странах).

Уголовная ответственность. Посягательства на государственное управление, если они составляют преступление, подлежат наказа­нию в соответствии с УК РФ. По традиции в нем говорится о госу­дарственном управлении, государственных служащих. Однако, дума­ется, определенные составы преступлений, кроме, например, престу­плений против правосудия, которое не осуществляется на муници­пальном уровне, могут быть отнесены и к муниципальному управлению, к муниципальным служащим.

| Участие в государственном и муниципальном управлении, госу­дарственная и муниципальная служба являются квалифицирующи­ми (отягчающими) признаками должностных и некоторых других преступлений, наказываемых в уголовном порядке. Они могут быть связаны с превышением должностных полномочий, использованием служащим своей должности, тех преимуществ, которые дает ему слу­жебное положение, а в отношении военнослужащих — с неисполне­нием приказа и другими преступлениями. УК РФ предусматривает 21 состав преступлений против военной службы — от дезертирства до оскорбления военнослужащего.

В гл. 30 УК РФ перечислены составы преступлений против госу­дарственной службы (это может быть распространено и на муници­пальную службу), в частности, злоупотребление должностными пол­номочиями, превышение должностных полномочий, отказ в предос­тавлении информации Федеральному Собранию или Счетной палате (соответственно — представительному органу субъекта РФ или му­ниципального образования), присвоение полномочий должностного лица, незаконное участие в предпринимательской деятельности, по­лучение и дача взятки, служебный подлог, халатность. Среди этих со­ставов могут быть преступления, совершаемые не только государст­венным служащим. Так, присвоение полномочий должностного лица может совершаться как государственным служащим (например, он присваивает полномочия служащего другого ведомства), так и обыч­ным гражданином.

В иных главах УК РФ также предусмотрены составы преступле­ний, которые совершаются субъектами публичного управления. Та­кие составы имеются в главах, предусматривающих наказания за эко­номические преступления (гл. 22), за преступления против общест­венной безопасности (гл. 24), экологические преступления (гл. 26), преступления против безопасности движения на транспорте (гл. 27), против основ конституционного строя и безопасности государства (гл. 29), против правосудия (гл. 31), против мира и безопасности че­ловечества (гл. 34). В сфере экономической деятельности государст­венный служащий может понести ответственность за незаконное предпринимательство (ст. 171), возможно нарушение им правил безопасности при ведении горных работ (ст. 216). Капитан государст­венного судна может понести ответственность за неоказание помощи терпящим бедствие (ст. 270). Шпионаж нередко совершается именно государственными служащими, которые имеют доступ к государст­венной тайне (ст. 276). Многие из этих составов распространяются на должностных лиц муниципальной службы.

Некоторые преступления в сфере правосудия могут быть совер­шены только государственными служащими (привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности, незаконное заключение под стражу, вынесение заведомо неправосудного приговора, разгла­шение данных предварительного расследования). Это же относится и к некоторым преступлениям против мира и безопасности человечест­ва. Планирование, подготовка, развязывание и ведение агрессивной войны, применение запрещенных средств и методов ведения войны, по общему правилу, могут быть осуществлены только высшими должностными лицами.

Гражданско-правовая ответственность. Законодательство раз­личных стран предусматривает гражданско-правовую ответствен­ность государственного и муниципального органа и должностного лица. Они несут ответственность за вред, причиненный их незакон­ными действиями личности или имуществу гражданина, а также имуществу юридического лица. Согласно ст. 1064 ГК РФ вред дол­жен быть возмещен в полном объеме. В соответствии с законом мо­жет быть также установлена обязанность выплатить потерпевшим компенсацию сверх возмещения вреда. Закон может предусмотреть возмещение вреда и при отсутствии вины причинителя вреда. В воз­мещении вреда можно отказать, если будет установлено, что вред причинен с согласия потерпевшего, а действия причинителя вреда не нарушают нравственные принципы общества.

Эти общие положения конкретизируются в статьях, относящих­ся к государственным и муниципальным органам, их должностным лицам. В соответствии со ст. 1068 ГК РФ вред, причиненный граж­данину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных, муниципальных органов, государ­ственных, муниципальных организаций или должностных лиц, в том числе в результате издания акта, не соответствующего закону или иному правовому акту государственного, муниципального орга­на, подлежит возмещению. Вред не возмещается, если он причинен в состоянии необходимой обороны, при условии, что ее пределы не были превышены (например, должностное лицо, защищаясь от на­падения, причинило вред здоровью нападавшего). Если же вред при­чинен государственным органом, государственным учреждением, го­сударственным предприятием или должностным лицом в состоянии крайней необходимости, он должен быть возмещен, хотя его разме­ры могут быть уменьшены (например, для того чтобы предотвра­тить распространение пожара на другие строения, командир пожар­ной дружины приказал разобрать сарай и забор на пути огня). Эти положения об ответственности распространяются на органы муни­ципального самоуправления, муниципальные организации и муни­ципальных должностных лиц.

Особо регулируется ответственность за вред, причиненный неза­конными действиями органов дознания, предварительного следст­вия, прокуратуры и суда (ст. 1070 ГК РФ). В данном случае имеют­ся в виду незаконное осуждение, незаконное привлечение к уголов­ной ответственности, незаконное заключение под стражу или неза­конное применение других мер пресечения, незаконное наложение судьей административного взыскания (арест, исправительные рабо­ты). Вред, причиненный при осуществлении правосудия, возмещает­ся в случае, если вина судьи установлена приговором суда, вступив­шим в законную силу.

Что касается вреда, причиненного органами государства, субъек­та РФ, муниципального образования и их должностными лицами, то он возмещается, если действия (бездействие) были незаконными, за счет казны Российской Федерации, ее субъекта, муниципального об­разования, в зависимости от статуса должностного лица. При этом Федерация, ее субъект, муниципальное образование, возместившие вред из своей казны, вправе предъявить регрессный иск к органу или должностному лицу, причинившему вред, т.е. обязать причинителя вреда выплатить казне затраченные средства.

Административная и дисциплинарная ответственность. Госу­дарственные и муниципальные служащие за виновные нарушения правил государственной службы, не преследуемые в уголовном по­рядке, могут нести административную ответственность. В законо­дательстве указывается, в каких случаях ответственность государст­венных (и муниципальных) служащих за проступки является дис­циплинарной, а в каких — административной. Административные взыскания на государственных и муниципальных служащих налага­ются теми должностными лицами, которым они не подчинены непо­средственно по службе. Особенно часто таким взысканиям подвер­гаются государственные и муниципальные служащие со стороны надзорных и контрольных органов. Устанавливая нарушения, эти органы обычно применяют штрафные санкции, налагая штраф на виновных должностных лиц, возлагают на них обязанность возмес­тить причиненный ущерб.

Дисциплинарные взыскания налагаются на государственных, му­ниципальных служащих по подчиненности вышестоящим органом или начальником. Такое взыскание может быть наложено не всяким органом или должностным лицом, а руководителем, имеющим пра­во назначать на государственную должность. Это связано с правом органа (руководителя) увольнять с занимаемой должности. Видами дисциплинарных взысканий являются замечания, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение.

Иногда говорят о материальной ответственности. Это собира­тельное понятие, означающее, что правонарушитель претерпевает ма­териальный ущерб (например, штраф за нарушение норм уголовного, административного, трудового и др. права).