§ 2. Представительные органы местного самоуправления

Виды представительных органов на местах. Почти во всех стра­нах в системе местного самоуправления существуют выборные орга­ны, которые занимают основное место в этой системе. Среди таких органов главное значение имеет коллегиальный представительный орган, состоящий из избранных депутатов или советников. В подав­ляющем большинстве стран они избираются прямыми выбора­ми, в общинах (низовом звене) - прямыми выборами, но в ряде стран Востока (Алжир, Сенегал, Марокко, Египет и др.) некоторая часть советников (а иногда — все) избирается непрямыми выборами или делегируется общественными объединениями, нередко особое пред­ставительство имеют женщины (Индия, Бангладеш и др.).

В России местные представительные органы называются по- разному (советы, комитеты, управы). Нередко эти названия связаны с национальными особенностями, местными традицими. Однако в целом их организация однотипна, хотя представительные собрания муниципальных районов могут иметь существенные особенности в порядке их формирования (они рассматриваются ниже). Однотип­ной является и система отношений представительных органов муни­ципальных образований с другими муниципальными органами и должностными лицами, с федеральными органами субъектов РФ.

В поселениях представительный орган состоит из депутатов, из­бираемых гражданами. В муниципальных районах представительный орган также может избираться гражданами (при этом депутатов от одного поселения, входящего в район, должно быть не более ²/₅ об­щего состава), а может состоять из глав поселений, входящих в муни­ципальный район, и из депутатов, избранных путем непрямых выбо­ров, представительными органами поселений из их числа. В отноше­нии отдельных поселений тоже должна соблюдаться пропорция, ука­занная выше. Численность депутатов представительного органа связана с численностью населения муниципального образования: не менее семи человек при населении менее 1 тыс. человек, 10 — при на­селении 1 тыс. — 10 тыс., 15 — при населении 10 тыс. — 30 тыс. и т.д. Наибольшая численность — 50 человек при населении свыше 500 тыс. человек. Численность представительного органа муниципально­го района не может быть менее 15 человек.

Представительный орган может начать работу, если он укомплек­тован на ²/₃ состава. Если представительный орган состоит из депута­тов нескольких селений, каждое из них должно быть представле­но в муниципальном представительном органе. Представительный ор­ган муниципального образования обладает правами юриидческого лица. Срок полномочий депутатов — не мнее двух и не более пяти лет.

Правовое положение депутата. Основы правового положения депутата представительного органа местного самоуправления в Рос­сийской Федерации определяются федеральными законами о гаран­тиях избирательных прав и прав граждан на участие в референдуме, об общих принципах организации местного самоуправления, закона­ми субъектов РФ о местном самоуправлении, законами о статусе де­путата местного представительного органа и выборного должностно­го лица, которые приняты в ряде субъектов РФ. Некоторые уточняю­щие положения содержатся и в уставах муниципальных образований.

Поскольку депутат является представителем избравшего его насе­ления и выразителем его воли в представительном органе, предусмат­риваются гарантии его деятельности и некоторые депутатские приви­легии. Вместе с тем законодательство устанавливает для депутатов и некоторые ограничения и запреты, связанные с их положением.

Депутаты представительного органа осуществляют свои полно­мочия либо на постоянной основе (депутаты-профессионалы, полу­чающие за эту работу денежный оклад), либо без отрыва от произ­водства (получают заработную плату по месту работы и компенса­цию расходов за выполнение депутатских обязанностей). На посто­янной основе могут работать не более 10% депутатов (если численность представительного органа менее 10 человек — один де­путат). Если депутат работает на постоянной основе, ему предостав­ляются определенные социальные гарантии (социальное страхование за счет средств муниципального образования, медицинское обслужи­вание и др.) на уровне муниципальных служащих. Депутатам, рабо­тающим на общественных началах, компенсируются затраты, связан­ные с депутатской деятельностью, а также иногда за время уча­стия в заседаниях представительного органа (в редких случаях — и в заседаниях его постоянных комиссий) выплачивается фиксиро­ванное почасовое вознаграждение.

Депутаты не могут быть одновременно депутатами Государствен­ной Думы, законодательного (представительного) органа, другого ме­стного представительного органа, совмещать эту работу с государст­венной службой (однако законы многих субъектов РФ и уставы му­ниципальных образований разрешают депутатам, работающим на не­постоянной основе, оставаться, например, директорами государствен­ных предприятий). Депутаты, работающие на постоянной основе, не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме науч­ной, преподавательской, творческой работы, приобретать, арендовать объекты, находящиеся в муниципальной собственности.

Закон запрещаеп привлекать депутатов к уголовной или админи­стративной ответственности за высказанное мнение, выраженную по­зицию, другие дейтвия, осуществляемые ими по своему стату­су, в том числе и после истечения срока полномочий. Это положение не распространяется на случаи публичных оскорблений, клеветы и других действий депутата, за которые федеральным законом уста­новлена ответственность. Полномочия депутата могут быть прекра­щены но состоянию здоровья (при признании этого судом), а также вследствие; выезда на постоянное жительство за пределы Россий­ской Федерации, утраты гражданства РФ, а также гражданства ино­странного государства, с которым Россией заключен договор, преду­сматривающий право иностранного гражданина быть избран­ным в органы местного самоуправления; отставки по собственному желанию; отзыва избирателями; вступления в силу в отношении де­путата обвинительного приговора суда; упразднения данного муни­ципального образования]

Гарантии деятельности депутата состоят также в том, что:

1. срок его полномочии не может быть меньше двух лет, что дае т ему возможность всесторонне проявить себя в работе (сокращение срока возможно только при досрочном отзыве); 2) срок его полно - мочий не может быть сокращен в период депутатской работы. Если депутат избран на четыре года, нельзя установить ему двухлетний срок в результате принятия нового закона (устава). Нововведение будет относиться только к вновь избранным депутатам и обратной силы не имеет (это правило не действует при досрочном роспуске всего представительного органа).

Деятельность представительного органа местного самоуправления осуществляется в различных формах. Депутаты участвуют в пленар­ных заседаниях; в работе постоянных комиссий (комитетов), создан­ных представительным органом; обращаются с депутатскими запроса­ми к различным должностным лицам; работают с избирателями в сво­ем избирательном округе (в небольших поселениях округ включает муниципальное образование целиком, но иногда депутаты распреде­ляются по улицам, группам дворов).

Компетенция представительного органа. Компетенция предста­вительного органа местного самоуправления в самой общей форме определена Конституцией РФ (решение вопросов местного значения), более детально регламентируется законами. Федеральный закон об об­щих принципах организации местного самоуправления 2003 г. уста­навливает исключительную компетенцию представительного органа независимо от звена территориального деления, т.е. называет те пол­номочия, которые вправе осуществлять только такой орган, и ника­кой другой. К исключительным полномочиям представительного ор­гана местного самоуправления относятся:

1. принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений (закон не предусматривает принятие устава муниципального образования путем референдума); представитель­ный орган вправе принимать также иные нормативные правовые акты по вопросам местного значения в соответствии с уставом;

2. утверждение местного бюджета и отчета исполнительного ор­гана муниципального образования о его исполнении;

3. установление местных налогов и сборов (в пределах сумм, ус­тановленных законом);

4. принятие планов и программ развития муниципального обра­зования, утверждение отчетов о 'их исполнении;

5. установление порядка управления и распоряжения муници­пальной собственностью (само же управление и распоряжение ею осуществляется исполнительным органом муниципального образова­ния и другими муниципальными органами под контролем представи­тельного органа). Представительный орган по своему характеру (да и собирается он периодически) повседневным управлением и распоря­жением собственностью заниматься не может, либо исключено, что, например, вопросы купли-продажи каких-то крупных объектов будут решаться на заседании представительного органа;

6. определение порядка принятия решений о создании, реоргани­зации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также установление тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждении;

7. определение порядка участия в организациях межмуниципаль- ного сотрудничества;

8. определение порядка материально-технического и организаци­онного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9. контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Дополнительные полномочия могут быть предоставлены законом,

Некоторые из указанных выше вопросов (например, установле­ние налогов, утверждение бюджета и др.) могут быть вынесены на рассмотрение представительного органа только главой администра­ции или при наличии его заключения.

Перечисленные полномочия не могут осуществляться другими органами местного самоуправления (кроме схода там, где нет избран­ного представительного органа). Только отдельные из них и лишь частично могут быть временно делегированы другим органам само­управления (например, главе администрации — право издать норма­тивные правила по вопросу охраны зеленых насаждений в городе), целиком исключительные полномочия делегироваться не могут.

В соответствии с законами в уставе муниципального образования могут предусматриваться и иные полномочия его представительного органа. Одни из таких полномочий конкретизируют, развивают на­званные выше, другие являются новыми. Так, в уставах некоторых городов (Астрахань, Волгоград и др.), принятых в соответствии с прежним Законом об общих принципах организации местного само­управления 1995 г., говорится, что представительный орган может создавать муниципальные банки, внебюджетные и валютные фонды, принимать решения о выделении ссуд и займов из городского бюд­жета, утверждать по представлению мэра схемы управления городом, устанавливать правила торговли, льготы в целях стимулирования от­дельных видов предпринимательской деятельности, учреждать собсг- венные средства массовой информации, устанавливать порядок ис­пользования нежилых помещений и т.д. Представительные орган

ыместного самоуправления ряда муниципальных образований на сво­их заседаниях утверждают в должности высших муниципальных чи­новников, представляемых главой местной администрации, выступа­ют с законодательной инициативой в законодательном собрании субъекта РФ.

Осуществляя свои полномочия, представительный орган издает нормативные акты. Глава администрации подписывает или может от­клонить такой акт в течение 10 дней (с обоснованием). Если акт бу­дет опять принят представительным органом ²/₃ голосов от установ­ленной численности представительного органа, то он подлежит под­писанию в течение семи дней и обнародованию.

Срок полномочий и порядок деятельности. В разных странах срок полномочий представительного органа местного самоуправле­ния колеблется от двух (США) до шести лет (Франция). В России он не может превышать пяти лет. Конкретный срок определяется ус­тавом муниципального образования, но обычно устанавливается че­тырехлетний срок. Продление срока, определенного уставом, не раз­решается, хотя на практике это бывает. Полномочия представитель­ного органа могут быть прекращены досрочно в связи с ответствен­ностью органов и должностных лиц местного самоуправления, вследствие его самороспуска, а также в случае решения суда субъек­та РФ о неправомочности данного состава представительного орга­на. В этих случаях проводятся досрочные выборы.

Порядок работы представительного органа определяется уставом муниципального образования и регламентом. Деятельность этого орга­на имеет коллегиальный характер и осуществляется в форме заседа­ний, на которых обсуждаются вопросы и принимаются решения. Для заседания необходим кворум, т.е. должно присутствовать большинство членов представительного органа. Решение принимается большинст­вом голосов присутствующих (при кворуме), а иногда требуется боль­шинство списочного состава представительного органа (обычно для принятия нормативных актов, бюджета и решения других важнейших вопросов). В некоторых муниципальных образованиях депутаты созы­ваются на заседание по мере надобности, но чаще в определенный про­межуток времени, когда работает представительный орган. Этот про­межуток времени объявляется сессией, которая состоит из одного или обычно нескольких заседаний. Для сессии утверждается повестка дня, для заседания тоже может утверждаться повестка дня. В отличие от сессии на очередном заседании в ходе сессии может продолжаться об­суждение вопроса, не завершенное на предыдущем заседании. Вопрос, по которому обсуждение на данной сессии не завершено и решение не принято, должен на другой сессии рассматриваться с самого начала (внесения). В крупных муниципальных образованиях сессии созыва­ются три-четыре раза в год, в небольших — чаще (иногда -- один раз в месяц). Возможно проведение и внеочередных заседаний.

На своих сессиях (заседаниях) представительный орган прини­мает нормативные акты местного самоуправления, устанавливает ме­стные налоги и сборы и решает все остальные вопросы, относящиеся к его Исключительному ведению.

Руководящие и внутренние органы представительного органа. Работой пленарного заседания муниципального представительного органа руководит избираемый им председатель, которым может быть глава муниципального образования, если он избран на муниципаль­ных выборах, а не представительным органом, но в этом случае он не может исполнять обязанности главы муниципального образования. Совмещение должностей главы муниципального образования и пред­седателя представительного органа недопустимо. Нередко избирает­ся заместитель председателя, иногда секретарь.

На заседаниях представительный орган может создавать свои по­стоянные отраслевые комитеты или комиссии (по вопросам благоус­тройства, муниципального жилья и др.) и временные комитеты или комиссии. Постоянные комитеты (комиссии) создаются на весь срок полномочий представительного органа и наделены определенными полномочиями. Они готовят вопросы к пленарному заседанию, про­екты решений, но обязательных решений принимать не вправе. Вре­менные комиссии создаются для выполнения отдельных задач. Не­большие представительные органы в муниципальных образованиях постоянных комиссий не создают, а поручают отдельным членам представительного органа те или иные участки работы -- образова­ние, пожарная охрана и т.д.

Для подготовки к рассмотрению вопросов на заседаниях предста­вительного органа комиссии (комитеты) образуют рабочие группы. В их состав включаются депутаты, различные специалисты (эконо­мисты, бухгалтеры, социологи и др.), представители заинтересован­ных организаций. Постоянные комиссии, а также избранные ими (или на заседании представительного органа) их председатели не подчинены главе муллципального образования (например, они впра­ве контролировать работу различных служб и ставить эти вопросы на сессиях), но должны сотрудничать с администрацией при решении общих задач. Контроль комиссий — это положительный фактор и для администрации: вскрывая недостатки, он помогает совершенствовать ее работу.

Наряду с представительным органом в муниципальном образова­нии избирается другой коллегиальный орган — контрольный орган (счетная палата, контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.). Такой орган, избираемый непосредственно гражданами или представительным органом, контролирует исполнение бюджета и распоряжение имуществом муниципального образования.

Коллегиальным органом является также избирательная комиссия муниципального образования. Исполнительный орган, администра­ция (если она создается) не являются коллегиальными. Они действу­ют в соответствии с принципом единоначалия.