§ 1. Роль главы государства в управлении государством

Институт главы государства. Глава государства — это чаще всего еди­ноличный монарх (в монархии) или президент (в республике). Очень редко бывает коллегиальный монарх (например Совет эмиров в Объе- диненых Арабских Эмиратах) или коллегиальная президентура (Госу­дарственный совет на Кубе, Федеральный совет в Швейцарии). Кол­легиальные президентские советы (обычно из трех человек) нередко создаются также в результате военных и государственных переворо­тов, они имеют временный характер.

Власть главы государства, его роль в управлении государством не­одинакова. В абсолютной, в полуабсолютной монархии (Саудовская Аравия, Оман, Катар и др.) в руках короля, султана фактически сосре­доточена вся власть. Парламента, ограничивающего его полномочия, нет, существующий совет аш-шура, составленный из «авторитетных лиц», имеет консультативный характер (правда, при единогласном ре­шении совета оно фактически становится обязательным для монарха).

В дуалистической монархии есть парламент (Иордания, Марокко и др.), но решающие полномочия по управлению сосредоточены в ру­ках монарха. Он назначает премьер-министра и министров (иногда премьер-министром становится он сам, часто поручает эти обязанно­сти одному из близких родственников). Правительство и министры ответственны только перед ним, а не перед парламентом, и выполня­ют волю монарха. В парламентарной монархии (Великобритания, Япония и др.), как уже говорилось выше, монарх царствует, но не правит: его акты (указы и др.) недействительны без подписи прави­тельства, премьер-министра (правило констрасигнатуры, иногда она бывает устной). В президентских республиках (Бразилия, США и др.) президент обладает широкими полномочиями и действительно управляет государственными делами. Он по своему усмотрению на­значает министров (назначение иногда нуждается в одобрении пар­ламента, но не нижней, а верхней палаты), которые не несут ответст­венности перед парламентом, а отвечают только перед президентом (речь идет о политической ответственности, т.е. об увольнении мини­стров в отставку). Министры в «классической» президентской рес­публике (США, многие страны Латинской Америки) образуют на со­вместных с президентом заседаниях кабинет президента и выполня­ют на таких заседаниях роль советников президента. Решения прини­мает президент, при этом он не обязан считаться с мнением министров. В «смешанных» президентско-парламентских и парла­ментарно-президентских республиках, а иногда и в президентских республиках, не являющихся «классическими», создается коллеги­альный орган — правительство, премьер-министр и члены которого назначаются и увольняются президентом, но премьер-министр и пра­вительство сами важных решений по государственным делам не при­нимают (это делает президент). Такой премьер-министр называется «административным премьером» (Египет, Перу и др.). В парламент­ской республике (Германия, Индия, Италия) по конституции прези­дент может быть наделен большими полномочиями, но на деле он не управляет государством, ибо может действовать только по указанию («совету») правительства (премьер-министра). Нередко, как и в пар­ламентской монархии, в парламентской республике для действитель­ности его актов нужна контрасигнатура.

В форме правления России имеются черты и парламентской (на­значение Председателя Правительства РФ с согласия нижней палаты парламента, возможность вынесения вотума недоверия Правительст­ву РФ и др.), и президентской республики (назначение и увольнение . министров Президентом РФ, ответственность «ключевых» министров перед Президентом РФ, но не перед Правительством РФ, неответст- венность министров, как должностных лиц, перед парламентом и др.). Это значит, что по тексту Конституции РФ Россия является прези­дентско-парламентской республикой, а фактически - президентской. Последнюю оценку форме правления в России неоднократно давал сам Президент РФ.

Глава государства в разных странах занимает свой пост (долж­ность) неодинаковыми способами. Монарх — наследственный и по­жизненный глава государства, президент должность выборная (в редких странах срок его полномочий составляет от трех до семи лет). Выборы президента осуществляются разными способами: пу­тем голосования избирателей (Франция), выборщиками, избранными гражданами-избирателями (США), голосованием в парламенте (Турция), специально создаваемой избирательной коллегией (Гер­мания) и др. Существует и такой способ, когда выборов по существу нет: избирателям предлагается одна кандидатура (в Египте такой способ называется не выборами, а плебисцитом). Президент может избираться на один срок (Мексика), на два срока подряд (он может избираться и потом, но после двух сроков необходим перерыв, напри­мер в Польше), без ограничений (Сирия). Имели место случаи, когда одно лицо переизбиралось на должность президента семь (Индоне­зия), а то и восемь (Парагвай) раз.

Порядок замещения должности Президента РФ. В России долж­ность Президента была учреждена в 199t г. (до распада СССР в 1991 г. Президент РФ действовал наряду с Президентом СССР). Прези­дент РФ избирается на четыре года путем всеобщего голосования граж­дан и не может быть переизбран более чем на два срока подряд (до при­нятии Конституции РФ 1993 г. Президент РФ избирался на пять лет).

Кандидатом на должность Президента РФ может быть гражда­нин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет (допускается выезд за рубеж общим сроком не более трех меся­цев в год). Не может быть кандидатом лицо, прекратившее исполнение обязанностей в результате отставки, стойкой неспособности по со­стоянию здоровья выполнять эти обязанности или отрешенное от должности. На практике в России баллотировались на выборах Прези­дента от шести до 11 кандидатов. Выдвижение кандидатуры Прези­дента РФ осуществляется партиями или инициативными группами избирателей (500 человек), которые должны собрать 2 млн подписей избирателей в поддержку кандидата (для партий, имеющих фракции в Государственной Думе, сбор подписей-не обязателен). При выборах Президента РФ сбор подписей не может быть заменен внесением из­бирательного залога. Выборы проходят по мажоритарной системе аб­солютного большинства: в первом туре голосования президентом из­бирается кандидат, получивший более половины всех поданных голо­сов избирателей при участии в голосовании более половины избирате­лей, включенных в избирательные списки. Так был избран в 1991 г. Б.Н. Ельцин, в 2000 г. и в 2004 г. — В.В. Путин. Если ни один из канди­датов не получит такого большинства, через две недели назначается второй тур голосования (повторное голосование), в котором участву­ют два кандидата, набравшие наибольшее число голосов. В этом слу­чае для избрания достаточно относительного большинства голосов: кто из двух кандидатов получил больше голосов, тот и избран.

Избранный Президент РФ вступает в должность с момента прине­сения присяги. Присяга приносится в торжественной обстановке в присутствии депутатов парламента, высших должностных лиц, судей органов конституционного контроля, руководителей общественных объединений, деятелей различных конфессий. Эта процедура называ­ется инаугурация (посвящение, вступление в должность). В отноше- ним Президента РФ уже сложился определенный ритуал этой проце­дуры, которая проходит в Московском Кремле.

Полномочия Президента РФ заканчиваются в день принесения присяги вновь избранным Президентом РФ. Если же Президент РФ временно прекращает исполнение своих полномочий (например, Б.Н. Ельцин во время операции на сердце в 1996 г.), досрочно уходит в отставку (1999 г.) или смещается со своего поста, его полномочия не­медленно переходят к главе Правительства РФ, исполняющему обя­занности Президента. В 1999 г. в результате отставки Б.Н. Ельцина ис­полняющим обязанности Президента РФ стал Председатель Прави­тельства РФ В.В. Путин, избранный затем (2000 г.) Президентом РФ.

Президент республики орган единоличный. При принятии важ­ных решений он обычно советуется с различными должностными ли­цами, общественными деятелями, представителями различных слоев населения, но решения он принимает самостоятельно и несет за них персональную ответственность (она может выражаться в разных фор­мах, рассматриваемых ниже).

Президент и ветви государственной власти. В различных странах место президента в системе разделения властей оценивается неодинако­во. В президентских республиках (например в США) он. согласно кон- • ституциям, глава исполнительной власти. В парламентарных республи­ках президент обычно характеризуется как глава государства, а исполни­тельная власть вручается правительству. В отечественной научной лите­ратуре существуют различные взгляды о месте Президента РФ в системе разделения властей. Иногда лишь констатируют, что он не входит ни в какую ветвь власти, не определяя его место, другие говорят, что Прези­дент РФ относится к исполнительной власти, третьи характеризуют его как главу государства, что соответствует ч. 1 ст. 80 Конституции РФ, но не решает вопрос о его соотношении с тремя традиционными ветвями власти. Есть и предложения о выделении особой ветви президентской власти в тех республиках, которые имеют полупрезидентскую, полупар- ламентарную форму правления. Эту власть рассматривают как коорди­национно-арбитражную по своему характеру.

Как глава государства Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной вла­сти, осуществляя в том числе согласительные процедуры между орга­нами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъ­ектов РФ. Он осуществляет и другие полномочия главы государства, рассматриваемые ниже (ч. 2 4 ст. 80 Конституции РФ). Наряду с этим он обладает полномочиями исполнительной власти. Согласно

Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», а также другим актам ему непосредственно подчинены около десятка важнейших («силовых» и действующих в сфере внешней политики) федеральных министерств и ведомств, и только он руководит ими (Министерство внутренних дел РФ, Министерство иностранных дел РФ, Министерство юстиции РФ, Федеральная служба безопасности и т.д.). Правительство РФ лишь координирует их деятельность с другими министерствами и ве­домствами. Таким образом, в России, как и в некоторых других сме­шанных республиканских формах правления, Президент соединяет полномочия главы государства и некоторые важнейшие полномочия исполнительной власти, тесно связанные с прерогативами главы госу­дарства (защита суверенитета государства, его целостности и незави­симости, гарантии прав и свобод человека и гражданина и др.).

Президент РФ сочетает два качества: органа государства (прези­дентство федеративной республики) и высшего должностного лица. Как орган государства Президент РФ, например, подписывает законы, распускает при определенных условиях Государственную Думу (с на­значением даты выборов), назначает судей, осуществляет помилова­ние. В качестве высшего должностного лица он председательствует на заседаниях Совета Безопасности, является Верховным главнокоман­дующим, руководит государственной службой и т.д. На практике, од­нако, строго разграничить эти два качества почти невозможно.

Функции Президента РФ в государственном механизме. Как глава государства, Президент РФ выполняет особые функции, кото­рые не могут осуществлять другие органы государства. Во-первых, Президент РФ — официальный и постоянный представитель государ­ства внутри Федерации и вовне. Он назначает своих полномочных представителей в семь федеральных округов, объединяющих группы субъектов РФ, в важнейшие органы государства (палаты парламента, Конституционный Суд и др. Эти представители обеспечивают осуще­ствление полномочий Президента), а также дипломатических пред­ставителей, действующих от имени Российской Федерации. Во-вто­рых, Президент РФ является гарантом Конституции РФ. Действуя в этом качестве, Президент следит за соблюдением Конституции, в том числе и при подписании законов, принятых парламентом. В-третьих, Президент РФ — гарантправисвободчеловекаигражданина. Он яв­ляется, в частности, последней инстанцией, куда может обратиться осужденный с просьбой о помиловании. В-четвертых, Президент РФ принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее не­зависимости и государственной целостности. Выполняя эти задачи,

Президент действует, в частности, в качестве Верховного главноко­мандующего, в случае угрозы безопасности государства он вводит во­енное и чрезвычайное положение. В-пятых, Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. В этих целях он обращается с ежегодными посланиями к Федерально­му Собранию. Право определять основные направления внешней и внутренней политики государства — излишне широкое полномочие Президента РФ. Правда, Президент должен делать это в соответствии с Конституцией и федеральными законами (ч. 3 ст. 80). В-шестых, Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаи­модействие органов государственной власти.

Для выполнения Президентом РФ функций при нем существует множество различных структур: Администрация Президента РФ, Со- вег Безопасности, Управление делами, множество различных совеща­тельных органов - советов (по местному самоуправлению, по делам казачества, совет по культуре и искусству и т.д.).

Важнейший совещательный орган при Президенте РФ - Государ­ственный совет, созданный Указом Президента в 2000 г. (бездейство­вавший Президентский совет упразднен). Возглавляет Совет Прези­дент РФ, а его членами являются высшие должностные лица субъек­тов РФ (все президенты республик в составе РФ, губернаторы других субъектов РФ, руководители высших исполнительных органов госу­дарственной власти субъектов РФ), занимающие места по должности. Для решения оперативных вопросов в составе Государственного сове­та формируется его президиум из семи членов, назначаемых Прези­дентом РФ. Состав президиума подлежит ротации (обновлению) один раз в полгода. Государственный совет работает активно, обсуждая про­блемные вопросы страны и представляя рекомендации Президен­ту РФ, проводит выездные заседания (они проводились в г. Оренбур­ге, в г. Санкт-Петербурге и др.).

Не менее важную роль играет другой совещательный орган Прези­дента РФ Совет Безопасности (о нем — ниже).

Как глава государства, Президент РФ обладает неприкосновенно­стью (ст. 91 Конституции РФ). Против него нельзя возбудить уголов­ное дело (оно может быть возбуждено только после отрешения Прези­дента от должности), он не может быть задержан, подвергнут личному

Толкуя конституционный термин о неприкосновенности Президента РФ, Кон­ституционный Суд РФ 11 июля 2000 г. указал, что это положение не противоречит воз­можности отстранения Президента РФ от должности в результате процедуры импичмента, по причине стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия, но такая мера должна быть тщательно урегулирована законом.

досмотру, принудительно доставлен в суд, например в качестве свиде­теля, он не подлежит административной ответственности. Дисципли­нарная ответственность вообще исключена, так как Президент РФ — высшее должностное лицо в государстве.