§ 5. Государственное управление, административно­территориальные единицы и муниципальные образования

Территория унитарного государства, субъектов федерации в федера­тивном государстве обычно (кроме государств-карликов) разделена на административно-территориальные единицы. Это деление может включать два звена (округа или области, разделенные на общины), три звена (единицы областного уровня, районного и общинного), а иногда даже четыре (коммуна (община), арондисман (район), депар­тамент (округ), режьон (область) во Франции).

< Государственное управление в этих территориальных единицах может быть организовано по-разному в зависимости от того, являет­ся данная территориальная единица только административно-терри­ториальной единицей или эта единица имеет статус муниципального образования. Административно-территориальные единицы, не имеющие статуса муниципального образования, управляются долж­ностными лицами (начальник района, губернатор и др.), назначенны­ми органами государства. В таких единицах существует только госу­дарственное управление. Обычно это районы, области и др., но не го­рода и села, хотя в некоторых странах Востока, например в Индоне­зии, села управляются назначенными старостами. Названия муници­пальных образований (сельский административный округ (община), район, город и т.д.) обычно в России совпадают с названиями адми­нистративно-территориальных единиц, но муниципальные образова­ния имеют собственное выборное самоуправление (совет, мэр и др.). Поэтому, как уже говорилось, необходимо различать понятия адми­нистративно-территориальной единицы и муниципального образо­вания. Однако это не означает, что в муниципальном образовании всегда отсутствует государственное управление. В крупных едини­цах (район и выше) его могут представлять районные директора, на­значенные губернаторы, префекты, которые реализуют общегосудар­ственные полномочия наряду с действующими муниципальными со­ветами и мэрами, которые занимаются вопросами местного значения. Кроме того, в городах, некоторых других муниципальных образова­ниях есть отделы и отделения (делегатуры) министерств (отдел ми­нистерства внутренних дел, юстиции, сельского хозяйства и др.). Та­кие отделы и отделения есть и в России. Они осуществляют на местах отраслевое государственное управление. В тех муниципальных обра­зованиях, где нет таких отделов и отделений министерств (мелкие села), избранные мэры, старосты в зарубежных странах утверждают­ся правительством, министром внутренних дел в качестве представи­телей государства и в случае необходимости выполняют такие функ­ции, которые имеют общегосударственное значение. По этим вопро­сам мэр подчинен вышестоящим государственным органам. В России такой порядок применяется лишь частично и по определенным во­просам: главам администраций муниципальных образований предос­тавляются лишь отдельные полномочия государственного характера (например, нотариальное удостоверение некоторых документов), хотя органам муниципальных образований законами субъектов РФ могут быть переданы и некоторые другие государственные полномо­чия (об этом ниже).

Административно-территориальное деление имеет свою иерар­хию: нижестоящие административно-территориальные единицы под­чинены вышестоящим (например, районы области) и указания вы­шестоящих органов государства обязательны для нижестоящих. В му­ниципальных образованиях такого подчинения нет. Они автономны, каждое из них самостоятельно и под свою ответственность занимается местными делами. Местное самоуправление не входит в систему госу­дарственной власти.

Различие в управлении местными территориальными единицами исторически коренится в том, что выделилось два вида управления на местах: общинное и региональное. Это различие территориальных единиц сохраняется и сейчас, хотя и не так отчетливо, как прежде.

Общины считаются естественно сложившимися образованиями. Сначала это были селения, основанные племенами, перешедшими к оседлому образу жизни, поселки, созданные переселенцами (в частно­сти, иммигрантами) и т.д. Многие из них превратились затем в огром­ные города (например, Нью-Йорк), но продолжают считаться община­ми (еще столетия назад они получили городские хартии от королей, даровавших им подобие местного самоуправления). Другие террито­риальные единицы, создаваемые «сверху», актами государственной власти, в ходе районирования получили обобщенное название регио­нов. В отличие от «естественных» общин они считаются «искусствен­ными» образованиями. Это различие учитывается и в международных актах (Европейская хартия муниципального самоуправления отно­сится прежде всего к общинному звену).

В общинном звене (коммунах, городах, поселках, сельских адми­нистративных округах), по существу, нет особого государственного управления. Там действуют только органы местного самоуправления. Если и есть отделения министерств, то они по существу являются уч­реждениями по обслуживанию населения (например, почта).

Иным образом организовано управление в региональных едини­цах. В некоторых странах (Великобритания, Швеция и др.) оно по­добно общинному, так как во всех звеньях административно-терри­ториального деления действуют выборные советы и коллегиальные отраслевые постоянные комиссии советов или теперь чаще — испол­нительные комитеты (в Швеции, с 2000 г. они создаются в Велико - британии, подобие исполнительных комитетов есть в некоторых му­ниципальных образованиях других стран). Такие комиссии или ко­митеты, а иногда — председатель регионального муниципального со­вета являются исполнительными органами местного самоуправления. В отличие от общинного звена в регионах имеются делегатуры мини­стерств (отделы), которые занимаются общегосударственными во­просами в рамках отраслевой компетенции. В других странах наряду с органами местного самоуправления (муниципальными советами) и отраслевыми делегатурами министерств в региональном звене есть назначенные правительством представители государства — чиновни­ки общей компетенции (префект, губернатор и др.). Последние зани­маются общегосударственными вопросами и контролирует закон­ность актов и действий совета, совет и мэр ведают местными делами. Такая система существует на Украине: государственные администра­ции (во главе с администратором области, района, назначаемым Пре­зидентом Украины) и избранные населением советы во главе с вы­борным «головой».

В России нет чиновников общей компетенции, назначаемых в го­рода и районы, хотя в принципе это может допускаться, если преду­смотрено законом субъекта РФ о местном самоуправлении. Назначен­ные представители главы администрации субъекта РФ (губернатора и др.), но не представители Федерации действуют в районном звене в некоторых субъектах РФ. Они не должны подменять органы местного самоуправления, а могуч существовать лишь наряду с ними.