§ 1. Государственное и муниципальное управление — системное управление

Управление в природе и обществе. «Система государственного и му­ниципального управления » комплексная учебная дисциплина, на­звание которой состоит из нескольких слагаемых. Одним из ключевых слов является «управление». В предельно широком смысле управле­ние — это воздействие субъекта (субъектов) на объект (объекты), из­меняющее положение, поведение или свойства объекта (объектов). Управление - универсальный и необходимый элемент окружающего нас мира. Управлять можно естественными объектами (например, с помощью упорных тренировок человек может изменить свою фигуру), физическими процессами (управление ядерной реакцией с целью по­лучения «мирной» энергии, а не взрыва), техническими системами (автомобилем). С позиций наиболее широкого подхода даже тяготе­ние планет Солнечной системы можно в какой-то мере рассматривать как взаимное многостороннее управление.

Управление необходимо. Без него невозможно равновесие в систе­ме мироздания, развитие в природе (превращение саженца в плодоно­сящее дерево), деятельность коллективов людей, функционирование общества. Без управления наступает коллапс, беспорядок, анархия. При сбоях команд генов, отвечающих за наследственность, в организ­ме возникают необратимые последствия, при потере управления учеб­ной ракетой она сбивает гражданский самолет, без должного управле­ния фирма терпит банкротство и т.д.

В приведенных выше примерах управление рассматривается с по­зиций широкого подхода, включая процессы саморегулирования. Та­кие процессы всегда существуют не только в природе, но и в обществе и изучаются некоторыми общественными науками (например социо­логией). Б специальных курсах по управлению в обществе (в том чис­ле в данном курсе, в юридических дисциплинах) под управлением по­нимается не стихийное, а целенаправленное воздействие людей, соз­данных ими организаций, органов на объекты, которые поддаются ре­гулированию со стороны человека (коллектива).

Управление является также особым видом связей в системе субъ­ект-объект. Это—активная и организующая,деятельность. Она мо­жет осуществляться лишь должным субъектом. Не всякий человек способен быть лидером политической партии или руководить пред­приятием, райвоенкому бесполезно поручать управление городским транспортом. Для управления следует выбирать должный объект. Не все явления, события или состояния могут быть предметом управле­ния людей (например, глобальные проблемы погоды, землетрясения или космос). Применять управленческие меры к недолжному объекту бесполезно.

При управлении необходимо ставить реальные цели. Задача, по­ставленная в 70-х гг. XX в. в Китае — путем «большого скачка» по­строить за несколько лет коммунизм — была нереальной и, естествен­но, от этого пришлось отказаться. Управление должно быть резуль­тативным. Однако не всегда целенаправленное воздействие на должный объект и с реальной целью дает тот результат, к которому стремился управляющий. Иногда принимаемые меры не дают ре­зультата, а нередко приводят к обратным последствиям. Последнее не означает, что управление отсутствовало, просто воздействие не достигло желаемой цели.

Чаще всего воздействие при управлении понимается как одноли­нейные связи: субъект — объект. Мы видим обычно лишь эти прямые связи, но существуют и обратные связи: воздействие объекта на управ­ляющий субъект. Это имеет место и при использовании человеком технических систем, и в общественной жизни. Водитель управляет ав­томобилем, но способы применяемого управления определяются во многом автомобилем, им нельзя управлять так же, как, скажем, вело­сипедом. Без учета обратных связей государственное и муниципаль­ное управление в демократическом обществе невозможно. Реакция на­селения на мероприятия органов государства и местного самоуправле­ния может изменить и часто изменяет управленческие решения, за­ставляет принимать иные меры. К тому же, субъект и объект в этом процессе могут поменяться местами, объект становится действующим субъектом (подчиненные требуют, чтобы начальник, который утратил доверие, ушел с занимаемой должности и добиваются этого). Обрат­ные воздействия тоже могут рассматриваться в определенном смысле как управление, в них иногда есть должный объект, цель, результатив­ность (администрация предприятия повышает заработную плату в ре­зультате забастовки работников), но в государственном и муници­пальном управлении для характеристики обратных связей термином «управление» не пользуются, под ним обычно понимаются прямые связи «командного» характера.

В обществе применяются различные способы «прямого» управле­ния. Техническое управление, например, железнодорожным транспор­том (расписание поездов, установление автоматических систем на пе­реездах и т.д.) отличается от управления воинскими подразделения­ми, а последнее от управления в сфере пенсионного обеспечения. В государственном и муниципальном управлении используются раз­ные приемы, в том числе технического характера (организация рабо­ты канцелярии государственного учреждения, руководство размноже­нием бюллетеней для голосования избирателей), но управление тех­ническими системами, существующими в обществе, в данном курсе не рассматривается. Государственное и муниципальное управление изучается как разновидность общественной, социальной деятельности людей, как часть и решающий элемент, ядро публичного управления в обществе.

Системность государственного и муниципального управления. Общество, его различные коллекти вы сложные системы, где действу­ют принципы не только кибернетики, но и синергетики. Это, в частно­сти, означает, что общество, его коллективы управляются системным (иногда говорят структурным) и бессистемным, (бесструктурным) способами. При системном управлении информация (включая указа­ния, иные управленческие акты) распространяются адресно, по специ­альной структуре и к выделенному объекту. При бессистемном управ­лении информация, распространись свободно или по случайным це­почкам (через соседей, сослуживцев, бывших сокурсников), тоже мо­жет оказать воздействие на управляющего. Например, подчиненный желает получить повышение, но непосредственно воздействовать на начальника в этих целях он не может. Тогда используется бесструктур­ное управление: вокруг начальника, например, через друзей его жены, создается общественное мнение, которое воздействует на управляюще­го, и подчиненный получает желанную награду. Это шутливый пример. Па деле многие массовые процессы социального управления в общест­ве, в территориальной единице (перемещение рабочей силы, воспита­ние подрастающего поколения, демографические процессы — рожде­ния, смерти и т.д.) имеют бесструктурный характер. Органы государст­венного и муниципального управления могут лишь частично воздйст- вовать на них, а на некоторые — вообще не могут.

Система - это единство элементов и их связей. Государственное и муниципальное управление системное управление. Оно характери­зуется единством и дифференциацией: 1) общих и частных задач, це­лей, принципов; 2) органов и институтов управления (включая инсти­туты непосредственной демократии, о которых говорится ниже); 3) внутрисистемных и межсистемных связей; 4) материальных и иных условий управления.

Государственное и муниципальное управление — только часть (хотя и важнейшая) регулирующей социальной деятельности в обще­стве. Органы и должностные лица государства, местного самоуправ­ления регулируют не всякие отношения в обществе, а лишь общест­венные отношения или отношения, приобретающие общественное значение (например, все отношения между супругами, родителями и детьми регулируются законами государства о браке и семье). Госу­дарственное и муниципальное управление не может и не должно ре­гулировать многие отношения в обществе (например, отношениям людей, имеющие интимный характер). Оно регулирует отношения не во всех коллективах, существующих в обществе (например, не регулирует детали внутренней деятельности добровольных общест­венных объединений). Его задача — регулирование жизнедеятельно­сти территориальных публичных коллективов в рамках государства, субъектов федераций, территориальных автономий, муниципальных образований (о них — ниже). В данном учебнике такое регулирова­ние рассматривается не только с юридических позиций и не только как администрирование, а с позиций широкого подхода, включая дея­тельность всех органов и должностныхлиц государства и местного са­моуправления, а также роль институтов непосредственной демокра­тии (референдум и др.).

Хотя такое управление осуществляется органами, несколько от­личающимися по своей природе (государственными и муниципаль­ными), разными способами, разными органам]!, в неодинаковых фор­мах, оно имеет единую стратегию. Структура органов государствен­ного и муниципального управления, основные формы и методы их деятельности базируются на одинаковых наиболее общих принци­пах. Поэтому в курсе говорится о системе государственного и муни­ципального управления, что и является предметом изучения (другие вопросы, выходящие за пределы системы, затрагиваются в курсе лишь частично). Вместе с тем, система государственного и муници­пального управления — сложная система, имеющая комплексный ха­рактер. Она, в свою очередь, состоит из двух подсистем (систем): го­сударственного и муниципального управления.

Название курса неразрывно связано также с понятиями «государ­ство» и «муниципальное образование». В общественных науках госу­дарство рассматривается в разных аспектах: как политическое сооб­щество людей в государственных границах, как особая организация в

обществе, как регулятивный институт и т.д. В данном курсе государст­во изучается прежде всего какуправляющая система. Система госу- дарственногоимутщипапъного управления—это целостная система управления делами общества путем использования единой по своей природе публичной власти народа.

Муниципальное управление также изучается как управленческая система. Оно реализуется в рамках того или иного муниципального об­разования и называется «местное самоуправление». Муниципальные образования - это особые территориальные публичные объединения населения по месту жительства. Они имеют свое имущество, выборные органы и выборных должностных лиц. У территориальных публичных коллективов населения муниципальных образований есть своя власть по решению вопросов местного значения под свою ответственность. Его основа - муниципальная публичная власть того или иного террито­риального публичного коллектива населения села, города, района и т.д. поуправлениюместными деламилокального образования внутри госу­дарства.

Государственное и муниципальное управление в России, как и в других странах, имеет много различных сторон: управление экономи­кой, социальными и политическими процессами, культурой, некото­рыми аспектами духовной жизни общества, поведением людей, имею­щим общественное значение. В каждой из этих сторон - своя сфера регулирующей деятельности органов государства (Федерации), субъ­ектов РФ, органов местного самоуправления в муниципальных обра­зованиях. Каждая из них имеет своп особенности. Управление финан­сами строится иначе, чем вооруженными силами, а сельским хозяйст­вом - по-другому, чем в сфере средств массовой информации, город­ским транспортом в муниципальном образовании — иначе, чем желез­нодорожным на территории государства. Эти особенности, своеобраз­ные формы, приемы, методы в различных сферах жизни изучаются специальными дисциплинами. Данный учебник призван дать студен­там общие знания о системе государственного и муниципального управлеиия.