§ 2. Представительная, непосредственная и «управленческая» демократия в государственном

и муниципальном управлении

Представительная демократия. В государственном и муниципальном управлении используются разные демократические формы и процеду­ры деятельности его органов и должностных лиц. Важнейшей стороной управления является использование институтов представительной и непосредственной демократии. Не все такие институты применяются на разных уровнях государственного и муниципального управления, их значение неодинаково (муниципальный сельский совет совсем не то, что парламент, а решения общегосударственного референдума имеют иное значение, чем референдума в субъекте РФ). В данном параграфе содержится лишь общая характеристика названных в заголовке поня­тий; о конкретных институтах, формах, методах говорится ниже.

При использовании институтов представительной демократии на­род осуществляет свою власть через избранных им представителей, представительные органы. Это — парламенты государств, законодатель­ные органы субъектов федераций и политических автономий, советы или иные выборные коллегиальные нормотворческие органы админи­стративных автономий и муниципальных образований. Именно они принимают наиболее важные решения (законы, постановления), созда­ют обычно наиболее общие нормы поведения в масштабах страны (пар­ламент) или иной территории (законодательный орган субъекта феде­рации, городской совет и др.). Другие акты (кроме конституций) имеют подзаконный характер, а референдарные законы принимаются редко (кроме Швейцарии). В муниципальном образовании решения мэра так­же не могут противоречить постановлениям коллегиального представи­тельного органа.

Непосредственная демократия это форма прямого (непосредст­венного) осуществления власти народом (в основном гражданами-из­бирателями) или форма его участия в осуществлении власти (некото­рые формы участия допускают выражение мнения лиц, не являющихся избирателями). Институты непосредственной демократии являются важнейшим каналом обратной связи населения с управляющими струк­турами. Институты непосредственного осуществления власти (а следо­вательно, управления) народом - это выборы депутатов представитель­ных органов и должностных лиц общей компетенции - мэров муници­пальных образований (до 2005 т. - губернаторов субъектов РФ)', ре­шающий референдум в его различных формах (общегосударственный, в субъекте РФ, местный), досрочный отзыв избирателями депутатов и некоторых других выборных должностных лиц (в частности, глав адми­нистрации муниципальных образований), народные голосования по оп­ределенным вопросам на местном уровне (например, по вопросам изме­нения границ муниципального образования).

Принято различать две главные избирательные системы: мажори­тарную (от франц. majorite - большинство) и пропорциональную (от лат. pro portio - по частям). Иногда используется «смешанная» систе­ма: часть депутатов избирается по одной модели, а часть - по другой (такая система существует в Германии, существовала в России до при­нятия Федерального закона 2005 г.). При мажоритарной системе побе­дитель (кандидат, список кандидатов) получает все места в представи­тельном органе (соответственно одно в одномандатном округе, все — в многомандатном). Различаются три вида мажоритарной системы: ква-

В Израиле прямыми выборами избирался премьер-министр.

лифицированного большинства (для избрания нужно получить ²/₃,³/₅ и т.д. поданных и действительных голосов избирателей), абсолютного большинства (нужно получить 50% + 1 голос), относительного боль­шинства (получить больше голосов по сравнению с любым другим кандидатом или списком кандидатов). При пропорциональной систе­ме депутатские места делятся в пропорции к собранным разными спи­сками партий голосам. Для распределения мандатов сначала вычисля­ется тем или иным способом избирательная квота (избирательный метр) — число голосов, необходимых для избрания одного кандидата. Каждый список кандидатов (обычно — партийный список, в России — только партийный) получает столько депутатских мест, сколько он имеет квот.

Отзыв депутатов осуществляется путем голосования избирателей, применяется только тот или иной вид мажоритарной системы. Депу­татов парламента обычно (в том числе в России) отозвать нельзя. Ре­ферендум — голосование избирателей по какому-либо проекту реше­ния — проводится по мажоритарной системе. Есть и другие формы на­родных голосований (особенно на местном уровне). Народная законо­дательная (правотворческая) инициатива — сбор определенного числа подписей избирателей под проектом закона, решения муниципального представительного органа. В этом случае такой орган обязан рассмот­реть закон. В России эта форма может использоваться на уровне субъ­ектов РФ и муниципальных образований.

Более подробно все эти вопросы рассматриваются в соответствую­щих главах учебника.

Институтами участия населения в управлении в общегосударст­венном масштабе являются консультативные референдумы (их ре­зультаты не имеют обязывающего характера)¹ официально объявлен­ные всенародные обсуждения важных вопросов государственной жиз­ни, вошедшие в практику телевизионные беседы Президента РФ с гра­жданами по общегосударственной связи, выступления граждан со своими предложениями в средствах массовой информации или иным образом², созыв общегосударственных совещаний и т.д. На уровне субъектов РФ используются некоторые из этих форм, а также народ­ная законодательная инициатива, гражданская инициатива (о них —

На общегосударственном уровне в России консультативный референдум не пре­дусмотрен. Он возможен в некоторых субъектах РФ. На уровне муниципальных образо­ваний его некоторым подобием является опрос граждан (об этом — ниже).

С 2005 г. принимаются дополнительные меры, чтобы все политические партии (зарегистрированные) имели равный доступ к государственным средствам массовой ин­формации

.ниже). В муниципальных образованиях российский Федеральный за­кон 2003 г. предусматривает в качестве форм участия в управлении правотворческую инициативу (предложение проекта решения, под­держанного подписями определенного числа граждан), этот проект представительный муниципальный орган обязан рассмотреть (не обя­зательно принять); консультативный народный опрос избирателей; публичные слушания (на них, например, обязательно должен выно­ситься проект местного бюджета); содание территориального общест­венного самоуправления и др.

Для непосредственного выражения своей воли граждане созывают собрания, используют митинги, демонстрации, шествия, пикетирова­ние. Эти публичные мероприятия, регулируемые в России федераль­ным законом, могут иметь политическое значение и в этом случае мо­гут быть организованы только гражданами. Собрание — это совмест­ное присутствие граждан в специально отведенном месте для обсужде­ния каких-либо общественно значимых вопросов. Митинг массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выраже­ния общественного мнения по поводу актуальных проблем преимуще­ственно общественно-политического характера. Демонстрация ор­ганизованное публичное выражение общественных настроений груп­пой граждан в движении с использованием плакатов и иных средств наглядной агитации. Шествие — массовое прохождение граждан по за­ранее определенному маршруту с целями привлечения внимания к ка­ким-либо проблемам. Пикетирование - форма публичного выраже­ния мнений, осуществляемая без передвижения и использования зву­коусиления путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты или иные средства наглядной агитации.

Частные вечеринки, встречи другей и тд, в том числе иностран­цев, лиц без гражданства правовыми актами не регулируются.

Организаторами публичного мероприятия в России могут быть один или несколько граждан (для митингов и собраний — с 16 лет, для демонстраций, шествий, пикетирования с 18 лет), а также политиче­ские партии, общественные и религиозные объединения (их отделе­ния), например, для шествий. Организаторами не могут быть неде­еспособные и ограниченно дееспособные; лица, содержащиеся в мес­тах лишения свободы по приговору суда; партии, другие объединения, деятельность которых приостановлена или которые ликвидированы в соответствии с законом. Организатор вправе, в частности, проводить сбор добровольных пожертвований и подписей под резолюциями и требованиями. Организатор публичного мероприятия обязан подать в орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного само­управления уведомление в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения мероприятия (при пикетировании одним лицом уведом­ления не требуется, группой лиц — уведомление подается за три дня). В уведомлении указываются цель, форма мероприятия, место, мар­шрут движения, дата, время начала и окончания, предполагаемое чис­ло участников, формы обеспечения публичного порядка, организация медицинской помощи, намерение использовать средства звукоусиле­ния, фамилии, имена, отчества организаторов, уполномоченных ими лиц, место жительства, телефоны организаторов.

Проведение публичных мероприятий запрещается в следующих местах: 1) на территориях, примыкающих к опасным производствен­ным объектам, путепроводах, железнодорожных магистралях, полосах отвода железных дорог, нефте-, газо-, продуктопроводах, на террито­риях высоковольтных линий электропередачи; 2) на территориях, не­посредственно прилегающих к резиденции Президента РФ, зданиям судов, местам лишения свободы; 3) в пограничной зоне без разреше­ния пограничных органов. На территориях памятников культуры мо­жет быть установлен особый порядок проведения публичного меро­приятия. Порядок проведения мероприятий на территории Москов­ского Кремля, Красной площади, Александровского сада определяется Президентом Р Ф. Публичное мероприятие может проводиться только в промежуток времени 7.00 23.00.

При получении уведомления соответствующий орган докумен­тально подтверждает его получение и вправе изменить место, время, численность участников, форму публичного мероприятия (если фор­ма не соответствует закону), о чем он сообщает организатору не менее чем за пять дней до мероприятия, вправе назначить своего уполномо­ченного представителя для оказания содействия организатору, обес­печивать общественный порядок. Если уведомление не соответствует закону, формы публичного мероприятия нарушают административное или уголовное законодательство, соответствующий орган государст­венной власти или орган местного самоуправления незамедлительно доводят до сведения организатора мотивированное предупреждение о том, что в случае проведения заявленного мероприятия он и активные участники могут быть привлечены к ответственности.

Уполномоченный представитель органа исполнительной власти или местного самоуправления, присутствующий на публичном меро­приятии, также вправе принять решение о приостановлении или пре­кращении публичного мероприятия, если оно противоречит закону. Орган внутренних дел обязан назначить своего уполномоченного на публичное мероприятие. Он должен оказывать содействие организа­тору, а также может прекратить допуск граждан на мероприятие в слу­чае нарушения предельной заполняемости помещения и требовать от организатора удалить с мероприятия лиц, не выполняющих законных требований организатора.

Публичное мероприятие может быть приостановлено, если проис­ходит нарушение правопорядка, не влекущее угрозы для жизни и здо­ровья до устранения нарушения. Если нарушение не устранено, пуб­личное мероприятие прекращается. Оно прекращается также в случа­ях угрозы жизни и здоровью, совершения противоправных действий организаторами мероприятия. В этом случае уполномоченный пред­ставитель государственного или муниципального органа дает указа­ние организатору о прекращении публичного мероприятия и устанав­ливает время (и дополнительное время), а при невыполнении этого со­трудники милиции принимают необходимые меры для прекращения мероприятия.

Организатор публичного мероприятия, должностные лица, упол­номоченные, другие граждане не вправе препятствовать участникам мероприятия высказывать свои мнения и действовать иным образом, не нарушающим общественного порядка и регламента мероприятия. Решения и действия органов объединений, должностных лиц, нару­шающих право граждан на проведение публичных мероприятий, мо­гут быть обжалованы в суд.

Публичное мероприятие не должно нарушать права и свободы других лиц. Запрещается использовать публичное мероприятие для насильственного изменения конституционного строя, разжигания ра­совой, классовой, национальной ненависти, для пропаганды насилия и войны. В то же время КоАП РФ запрещает любое воспрепятствование законным собраниям, митингам, демонстрациям, пикетам, устанавли­вая за это административную ответственность.

Если в ходе публичного мероприятия нарушается прядок его про­ведения, например, установленный маршрут движения демонстра­ции, возникла опасность для жизни и здоровья граждан, нарушается общественный порядок, публичное мероприятие может быть запре­щено. Запрещаются также публичные мероприятия, если не были по­даны заявления о их проведении или они не были разрешены. Орга­ны внутренних дел вправе не допустить незаконное публичное меро­приятие, в том числе с применением технических средств. Последние запрещено применять при пресечении незаконных мероприятий нена­сильственного характера, если они не нарушают работу транспорта, связи, предприятий, учреждений, организаций. Лица, нарушающие установленный порядок организации и проведения публичных меро­приятий, несут ответственность в соответствии с административным законодательством.

Как говорилось, коллективное публичное мероприятие должно быть санкционировано соответствующими органами. На деле, в Рос­сии проводятся несанкционированные собрания, митинги, демонстра­ции. Их не рассеивают, если они не нарушают общественный порядок или не прибегают к насильственным действиям. Участникам массо­вых мероприятий запрещается иметь при себе оружие или специально изготовленные или приспособленные предметы, которые могут быть использованы против жизни и здоровья людей.

Общественная палата РФ. Органом для выражения общественно­го мнения является создаваемая в соответствии с Федеральным зако­ном 2005 г. Общественная палата Российской Федерации. Она призва­на обеспечивать взаимодействие граждан РФ с органами государства, субъектов РФ, местного самоуправления в целях учета в деятельности этих органов потребностей и интересов граждан, а также в целях осу­ществления общественного контроля за деятельностью исполнитель­ных органов на разных ступенях. Она строится на основе доброволь­ного участия в ее деятельности граждан и некоммерческих объедине­ний. В целях общественного контроля в рамках Общественной палаты создаются особые внутренние структуры (комиссии и др.). Палата формируется следующим образом. Президент РФ после консультаций с общественными объединениями, академиями наук, творческими союзами предлагает 42 гражданам РФ войти в состав Общественной палаты. Будучи утверждены Президентом РФ, эти члены получают за­явления от различных общероссийских, межрегиональных и регио­нальных объединений о желании включить своих представителей в Палату и на основе конкурсного отбора определяют еще 42 члена Па­латы — по одному от того или иного общественного объединения. За­тем эти 84 члена в соответствии с регламентом Палаты принимают в ее состав еще 42 члена, по одному от общественных объединений. Срок полномочий Палаты — два года. Досрочный отзыв члена Палаты не до­пускается. Возглавляет работу Палаты избранный совет, в ее составе создаются рабочие группы и др. Решения Палаты имеют форму заклю­чений, предложений, обращений, носят рекомендательный характер.

Федеральные органы, органы субъектов РФ, местного самоуправ­ления обязаны предоставлять Палате информацию, необходимую для ее работы (кроме секретной и иной охраняемой законом тайны), со­действовать ее членам в выполнении обязанностей.

В субъектах РФ создаются свои общественные палаты. Палата парламента, Правительство РФ, некоторые другие органы государства обеспечивают присутствие своих членов на заседаниях Общественной палаты

.Управленческая демократия. Она находит выражение в периоди­ческих выступлениях должностных лиц перед населением (на собра- нияхи через средства массовой информации), в ответах на вопросы граждан, в разъяснении тех или иных управленческих действий, в приеме населения в установленные дни и часы. Граждане и неграж­дане обращаются с предложениями, заявлениями, жалобами в органы государственного и муниципального управления, к должностным ли­цам, и последние обязаны в установленные сроки рассмотреть обраще­ние и дать ответ. При органах управления существуют различные кон­сультативные советы из представителей общественности, совет экс­пертов и др. В последние годы во многих странах (в том числе в Рос­сии) получило развитие законодательство об «открытых окнах»: любой гражданин и иностранец может получить за плату копию управленческого акта, включая решение правительства, если оно не имеет секретного характера и др.‘

В государственном и муниципальном управлении могут использо­ваться иные институты. В странах мусульманского фундаментализма (Саудовская Аравия, Оман и др.) важнейшую роль в управлении игра­ют религиозные нормы. В некоторых странах для управления исполь­зуются общественные объединения (например, многие функции по контролю за охраной труда переданы в России профсоюзам, вопросы государственной аттестации научных кадров присвоение ученых степеней и званий в России решают ученые советы и Высшая аттеста­ционная комиссия, состоящие из научных работников, во Франции арбитраж по торговым делам могут осуществлять предприниматель­ские союзы, в России также есть третейские суды и др.).

Принципы государственного и муниципального управления. Ис­следователи называют различные принципы управления и их неоди­наковое число (наибольшее, 14, названо французским автором А. Фай- олем). Подавляющее большинство из них применимы, иногда с неко­торыми особенностями. к государственному и муниципальному управлению, другие нуждаются в переосмыслении. В результате скла­дываются следующие принципы государственного и муниципального управления.

1. Публичная власть управляющего. Для государственного и муни­ципального управления необходимы право распоряжаться (полномо­чия) и сила, обеспечивающая исполнение распоряжений. Разумеется,

В России выдача такого акта зависит от того, является государственный орган центральным или местным.

полномочия и сила на уровне, с одной стороны, государственного, а с другой — муниципального управления неодинаковы.

2. Применение гражданами непосредственныхфюрм государственно­го и муниципального управления (решающие институты непосредствен­ной демократии) мучает ие населения вуправлении (другие институты).

единого руководства возникает хаос, а разделение труда обеспечивает специализацию, т.е. качество управления.

нителей. При неясности решаемых вопросов, их неконкретности и множестве распорядителей, дающих указания по одному и тому же во­просу, возникает беспорядок, а без точного обозначения исполнителя распоряжения не выполняются.

5. Подчинение интересам государственного и муниципального управления иных интересов на государственной и муниципальной службе. Разумеется, у органа, должностного лица государства или му­ниципального образования есть и иные интересы, но во время испол­нения служебных обязанностей приоритет имеют интересы публично­го управления.

6. Централиаация и иерархия в управлении. Они создают стабиль­ность и обеспечивают деятельность управленческого механизма как единого целого.

7. Постоянствоуправленчесхого персонала. Текучка руководите­лей и исполнителей вредна для дела.

8. Справедливость в отношенииначальнихов, подчиненных, сотру д- нихов управляющего органа. Поощрения и наказания должны быть со­размерны поступку и расцениваться коллективом как обоснованные, справедливые (легитимные).

9. Обратная свяаь в управлении. Управляющий должен учитывать результаты своих действий и корректировать их, если обратная связь указывает на необходимость этого.

10. Воанаграждениеуправленчесхого труда. Этот труд должен оп­лачиваться в соответствии с его общественной полезностью, количест­вом и качеством.