§ 2. Общегосударственное управление

Общегосударственное управление осуществляется высшими и цен­тральными органами государства. Они почти всегда расположены в столице государства (например, исключением является местопребы­вание Конституционного суда Германии не в Берлине, а в г. Карлс­руэ). К числу высших органов государства относятся: глава государ­ства (монарх, президент, в единичных странах — коллегиальный гла­ва), парламент, правительство (совет министров, кабинет минист­ров), верховный суд, конституционный суд (совет), в некоторых странах — высший административный суд, высший хозяйственный суд. В России высшими органами государства являются: глава госу­дарства (Президент РФ), высший орган законодательной власти (парламент), высший орган исполнительной власти (Правительст­во РФ), высший орган судебной власти в сфере общей юрисдикции (Верховный Суд РФ). К числу специализированных высших органов правосудия могут быть отнесены Высший Арбитражный Суд РФ и Конституционный Суд РФ.

Центральные органы государства — это, как правило, отрасле­вые органы: министерства и ведомства. В России это также Цен­тральная избирательная комиссия, Центральный банк РФ, Гене­ральный прокурор. В субъектах федерации (в том числе в большин­стве республик в составе Российской Федерации, а иногда и в дру­гих субъектах РФ) иногда существуют свои местные министерства, но они не относятся к центральным органам управления.

Общегосударственный характер управления, осуществляемого высшими и центральными органами государства, находит выраже­ние в порядке их формирования, территориальной и предметной сферах деятельности, в порядке подчиненности и ответственности, формах и методах деятельности. Высшие органы государства фор­мируются либо непосредственно гражданами государства, либо другими высшими органами. Так, однопалатный парламент (напри­мер, Верховная Рада в Украине) и нижняя палата двухпалатного парламента (Государственная Дума в России)¹ во всех странах фор­мируются путем избрания гражданами (в отдельных странах прези­дент может назначить в состав однопалатного парламента неболь­шое число членов, например, в Египте 10 человек, которые состав­ляют менее части его состава). Верхняя палата парламента, одна­ко, может формироваться не только путем прямых выборов гражданами, но и другими способами: косвенными выборами (во Франции членов верхней палаты избирают по административно­территориальным единицам — департаментам депутаты нижней па­латы, проживающие в них, а также члены органов местного само­управления), путем назначения (в Германии - правительствами зе­мель), выборов нижней палатой (Норвегия), смешанными способа­ми (Бельгия и др.). В России половина членов Совета Федерации

Употребляемые в литературе названия «верхняя» и «нижняя» палаты парламен­та — дань традиции. В настоящее время большими полномочиями обладает нижняя па­лата.

(верхней палаты) назначается губернаторами (главами админист­раций субъектов РФ), а половина избирается их законодательными органами.

Глава государства президент республики также во многих стра­нах избирается прямыми выборами (в том числе в России). В США применяются косвенные выборы (сначала избираются выборщики, которые голосуют за президента), в ряде стран президенты избирают­ся парламентами (Венгрия, Чехия и др.), иногда особыми органами (временными избирательными коллегиями) с участием парламента (Германия, Италия). В тоталитарных странах бывали и пожизненные президенты (в Гвинее, Кении и др.). Глава государства в монархиях (король, султан и др.) не избирается (кроме Малайзии), он занимает свой пост по наследству.

Правительства формируются парламентами, с их участием (в Рос* сии премьер-министра президент назначает с согласия Государствен­ной Думы) или назначаются президентами (министры в США, и ре- мьер-министр и министры в Египте). В большинстве президентских республик должности премьер-министра нет, а соответствующие пол­номочия осуществляет сам президент.

Остальные высшие и центральные органы государства назначаются либо одной из палат парламента (Конституционный Суд в России Советом Федерации по представлению Президента РФ), либо по час­тям обеими палатами парламента (Счетная палата в России), либо по частям обеими палатами и главой государства (Центральная избира­тельная комиссия в России, Конституционный Суд в Испании).

Особый характер общегосударственного управления находит, да­лее, свое выражение в территориальной и предметной сферах деятель­ности. Как говорилось, органы общегосударственного управления (если это не их делегатуры на местах) осуществляют управление на всей территории государства (включая особые виды территорий). В частности, в России действует законодательство, согласно которому субъекты РФ не вправе осуществлять без разрешения федеральных органов деятельность на примыкающем к их территории континен­тальном шельфе, это объект деятельности Федерации. В тех странах, где наряду с субъектами есть несубъекты федерации федеральные территории, федеральные владения (Австралия, США, Индия и др.), федерация, ее органы ими управляют непосредственно. В России по­добных территориальных образований нет.

Предметная сфера деятельности государственных органов ох­ватывает важнейшие вопросы жизни общества, государства, кол­лективов, личности. В Конституции РФ эта сфера закреплена ст.

71 в виде предметов ведения Федерации. К их числу относятся фе­деративное устройство и территория РФ, регулирование прав и свобод человека и гражданина, внешняя политика и международ­ные отношения, оборона и безопасность, судоустройство, проку­ратура и др. Полномочия в этой сфере принадлежат исключитель­но общегосударственным органам, только они могут издавать нор­мативные правовые акты по этим вопросам, осуществлять управ­ленческие действия.

Подчиненность и ответственность высших общегосударственных органов имеют особый характер. Над высшими органами государства (парламентом, президентом, верховным судом и др.) нет других орга­нов, которым они были бы подчинены (т.е. которые могли бы давать им обязательные указания), а их ответственность своеобразна. Прези­дент может быть смещен с должности только путем применения осо­бых процедур (импичментв России, США, решение Конституционно­го суда в соответствии с постановлением парламента в Германии и т.д.). Правительство может быть уволено в результате вотума недо­верия, отставки, решения президента, генеральный прокурор увольня­ется решением одной из палат парламента (в России). Роспуск парла­мента (как правило, нижней палаты) возможен обычно только в слу­чае его неразрешимых противоречий с правительством или если пар­ламент в определенный после выборов срок не может начать работу. Некоторые органы вообще не могут быть смещены (Верховный суд, Центральная избирательная комиссия и др.).

Центральные отраслевые органы государства — министерства и ве­домства могут быть реорганизованы решением парламента (в парла­ментарных государствах), президента (в президентских республиках), главы министерств и ведомств в зависимости от формы правления мо­гут быть уволены решением парламента (вотум недоверия, интерпелля­ция) или президента (в президентской и президентско-парламентарной республиках).

Общегосударственное управление осуществляется также государ­ственными служащими (в федеральных государствах, в том числе в России, это федеральная государственная служба).

Своеобразие присуще отдельным способам деятельности общего­сударственных органов. Некоторые методы принуждения могут при­менять только общегосударственные органы (уголовное наказание, использование внутренних войск и др.). Субъекты РФ их использо­вать не вправе.