§ 1. Роль органов и должностных лип местного самоуправления в обществе

Органы местного самоуправления и органы государства. Органы местного самоуправления и его должностные лица (представитель­ные органы, главы муниципальной администрации, муниципальные служащие и др.). как и государственные органы, участвуют в управ­лении делами общества. Они издают обязательные постановления, могут взимать местные налоги и сборы (в установленных законом пределах), занимаются вопросами образования, здравоохранения, строительством различных сооружений, дорог, ремонтом и обслужи­ванием и т.д. Однако в данном случае такое управление осуществля­ется, во-первых, путем использования не государственной власти, а власти территориального коллектива, во-вторых, только на местном уровне (свои органы действуют в пределах каждого муниципального образования), в третьих, только присущими им средствами и метода­ми, установленными законом, изданным государством, органами го­сударственной власти. Органы местного самоуправления не вправе применять многие средства, используемые органами государствен­ной власти (например, уголовные наказания). Хотя в России органы местного самоуправления не входят в систему органов государствен­ной власти, основы их организации и деятельносги определяются ак­тами государственной власти - федеральными законами РФ и законами субъектов РФ.

В местном самоуправлении следует не только различать институ­ты непосредственной демократии и органы местного самоуправле­ния, но среди последних выделять представительные органы и сход, с одной стороны, и собственно управленческие, административные ор­ганы (мэр, исполнительный орган, департаменты и др.), — с другой.

Системы органов местного самоуправления. В мире действуют четыре системы управления делами на местах. Три из них являются системами органов муниципального управления, четвертая госу­дарственного управления.

Первая система — англосаксонская — предполагает управление местными делами через выборные органы общей компетенции (со­вет, мэр и др.). В мелких общинах совет заменяет общее собрание жи­телей (сход), а мэра заменяет староста. Жители могут избирать непо­средственно также и других должностных лиц, имеющих отраслевые полномочия (например, казначея общины, шерифа, ответственного за соблюдение общественного порядка). Эта система принята в странах с влиянием англосаксонского права, но применяется и в России, где во всех звеньях большинства субъектов РФ действуют только выбор­ные органы общей компетенции, хотя в отдельных республиках, кра­ях, областях выделены административно-территориальные единицы, куда органы субъекта РФ назначают для управления ими чиновни­ков (администраторов) общей компетенции (Удмуртия, Иркутская область и др.).

Вторая система получила название романо-германской, или кон­тинентальной. Она предполагает существование избранного совета и его председателя, являющегося исполнительным органом совета, а в общинах и городах — совета и мэра (исполнительного органа). Кроме общины в более крупных территориальных единицах есть на­значаемые чиновники общей компетенции (префекты и др.), которые занимаются многими вопросами местной жизни (охрана порядка и др.) и одновременно являются представителями государства, контро­лирующими законность деятельности местных органов самоуправле­ния. В общинах таким представителем назначается избранный мэр. При данной системе советы могут избираться не во всех администра­тивно-территориальных единицах. В некоторых их звеньях имеются только назначенные чиновники общей компетенции (такие единицы не являются территориальными коллективами — Германия, Финлян­дия и др.).

Третья система — иберийская (от старого названия Пиренейского полуострова) — применяется во многих странах Латинской Америки (Бразилия, Колумбия, Перу и др.). Население избирает совет и мэра (в региональных единицах — префекта). После избрания префект и мэр утверждаются в качестве представителей государственной вла­сти. По должности они одновременно являются председателями со­ветов и таким образом сосредоточивают в своих руках исполнитель­ную власть на местах как по общегосударственным вопросам, так и по вопросам местного значения.

Четвертая система управления на местах — государственная — типична для стран тоталитарного социализма (ранее применя­лась в СССР, Болгарии, Румынии и др., в настоящее время при­нятая в Китае, КНДР, Кубе и др.). На местах создаются только орга

-ны государственной власти, избираемые гражданами административ­но-территориальных единиц Советы и органы государственного управления общей компетенции исполнительные комитеты (в Ки­тае они называются «местные народные правительства»). Понятие местного самоуправления отвергается. Избранные в состав исполни­тельных комитетов лица возглавляют отраслевое управление делами на местах (отделы образования, здравоохранения и т.д.). Отделы на­ходятся в двойном подчинении: соответствующему (как правило, од­ноименному) министерству и своему исполнительному комитету. В других системах двойное подчинение отделов местной администра­ции не предусмотрено, они подчинены только органам местного са­моуправления,

В России структуру органов местного самоуправления составля­ют представительный орган местного самоуправления, глава муници­пального образования, местная администрация (исполнительно-рас­порядительный орган муниципального образования), контрольный орган и иные органы, предусмотренные уставом муниципального об­разования, если они обладают собственными полномочиями по во­просам местного значения. Наличие в этой структуре представитель­ного органа, главы администрации и местной администрации (испол­нительно-распорядительного органа) обязательно (за исключением мелких муниципальных образований, где, например, полномочия представительного органа выполняет сход граждан).