§ 3. Государственное управление и общество

Государственное управление и «гражданское обществ о». Государст­во — часть общества. В то же время оно отчуждается от общества, при­обретает собственное бытие, более того, становится в значительной степени регулятором общественного развития и даже нередко стано­вится над ним. Однако регулирующая роль государства по отношению к обществу ограничена, и это не может быть иначе. Ограничение роли государства первоначально нашло выражение в концепции «граждан­ского общества». Просветители и энциклопедисты XVIII в., выдви­нувшие эту концепцию в борьбе против абсолютизма, утверждали, что есть сферы, куда государство вмешиваться не вправе. Это — естествен­ные права человека и гражданское общество. О концепции прирож­денных прав и реальной ситуации сказано выше. Что касается граж­данского общества, то последнее понималось французскими, англий­скими, американскими авторами XVIII—XIX вв. не совсем одинаково. Значительные различия в толковании этого понятия существуют и в современной литературе.

Считается, что гражданское общество — это:

1. отделенная от государства структура, состоящая из множества ассоциаций, добровольных объединений;

2. сфера реализации общественных интересов, находящихся вне непосредственной деятельности государства;

3. совокупность людей, строящих определенные отношения без вмешательства государства, на основе свободы выбора;

4. самоорганизованные группы, движения и личности, независи­мые от государства;

5. материальные условия жизни.

Утверждают, что гражданское общество — это все то, что находится за пределами государства и государственного вмешательства (управле- пня), многообразные, не опосредованные государством и правом отно­шения свободных и равноправных людей, живущих в условиях рынка и демократического правового государства. Некоторые зарубежные по­литологи определяют фажданское общество как «самоорганизован- ные группы, движения и личности, независимые от государства».

Термин «гражданское общество» в том толковании, которое ему придается, не очень удачен. Понятие «гражданин» (в отличие от поня­тия «человек»), от которого произведен, по крайней мере этимологи­чески, термин «гражданское общество», имеет в своей основе элемент государственности. Термин «гражданин» указывает на связь лица с го­сударством, а не его отделение от государства. Именно гак определяет­ся понятие гражданства в Федеральном законе от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации».

Создание гражданского общества связывают с определенной сту­пенью развития: в прошлом — с признанием естественных (а затем иных") прав человека, с уважением человеческой личности, со свобо­дой частной собственности и конкуренции, ликвидацией абсолютиз­ма, демократией на основе правового равенства и т.д., а в современных условиях обычно с появлением «среднего класса» (об этом часто го­ворится по отношению к России). Однако некоторые отечественные авторы утверждают, что гражданское общество существовало всегда, происходит лишь смена поколений и ценностных ориентиров. Б связи с этим предлагаются различные его классификации от древности до наших дней: идеологизированное, теократизированное, гуманнокра- тия и др., а также типы: конфессиональное, общинное, корпоративное, классовое, свободная ассоциация граждан. Ни в прошлом, ни тем бо­лее в современных условиях невозможно представить не абстрактно сконструированное, ареальное общество, которое после возникнове­ния государства существовало бы без государственного регулирова­ния. Следовательно, речь может идти о степени и формах вмешатель­ства государства, о весомости разных элементов саморегулирования общества и государственного вмешательства в этом сочетании. Поэто­му, используя термин «гражданское общество» (а без него, видимо, н

еобойтись, он прочно вошел в российскую лексику с высоких трибун), важно помнить об условном характере этого понятия.

В условиях тоталитарной системы, когда жизнь общества огосу­дарствлена, государственное регулирование приобретает запредель­ный характер. На первых порах коренной перестройки общества такой подход может дать определенный эффект, но в дальнейшем это приво­дит к стагнации и часто — к краху, как это произошло со многими стра­нами тоталитарного социализма и тоталитарными государствами в Европе и Африке (как социалистической, так и капиталистической ориентации) в 80—90-х гт. XX в. Напротив, если исключить всякое госу­дарственное регулирование в обществе (в том числе в сфере экономики, социальных и политических отношений, духовной жизни, в сфере свобо­ды человека и т.д.), что сделать после появления государства практиче­ски невозможно, то это приведет к катастрофе. Сочетание саморегулиро­вания общества и государственного регулирования находит свое отраже­ние в специфике конституционных норм, относящихся ко многим сто­ронам общественного строя. Очень часто заголовки соответствующих глав, посвященных роли государства в обществе, в зарубежных кон­ституциях содержат слово «принципы» («социально-экономические принципы», «руководящие принципы»). Регулирование часто идет по линии установления принципов, а не конкретных императивов.

«Гражданское общество» — прогрессивная демократическая кон­цепция, созданная в определенных условиях борьбы против произвола государства, королевского абсолютизма. Однако это - философская абстракция. Существует реальное общество, которое невозможно без государственного управления, хотя в какие-то стороны, элементы, от­ношения в обществе государственное управление не может и не долж­но вмешиваться. Но составляют ли эти элементы особое «общество»?

Для вычленения этой сферы личных, духовных интересов, которая в английском языке обозначается словом privacy (прайвеси), а также сферы некоторых (далеко не всех) отношений внутри ассоциаций и между ассоциациями людей термин «гражданское общество» вряд ли удачен. Однако он в течение столетий утвердился в общественном соз­нанием, им широко пользуются представители разных слоев населе­ния. Новый термин’пока что не найден, хотя предлагались понятия для современного общества в целом (демократическое, открытое, сво­бодное и т.д.). Они не привились настолько широко, как термин «граж­данское общество». Поэтому последний с учетом сказанного целесооб­разно использовать и впредь.

Поскольку в России считается, что государственным управлением является управление не только со стороны Федерации, но и ее субъек­тов, в данном параграфе рассматриваются и вопросы государственного управления в масштабах субъектов РФ.

Особенности государственного регулирования различных сто­рон общества. Государство по-разному, с неодинаковой степенью на разных этапах развития регулирует экономические, социальные, по­литические и духовные отношения в обществе. В связи с этим оно по­лучало в истории различные характеристики: государство-зло (левиа­фан), государство-добро, либеральное государство («ночной сто­рож»), не вмешивающееся в экономику, государство благоденствия (обеспечива ющее блага всем) и современное трудовое государство, ра­ботающее для общества, оказывающее населению все возрастающие социальные услуги. Однако считается, что современное «работающее государство» (work-fare state) в отличие от «государства благоденст­вия» (welfare state) должно обеспечивать только основные нужды че­ловека, а он сам должен заботиться о себе и своей семье.

Российское государство, прежде всего путем принятия соответст­вующего законодательства, в той или иной степени регулирует эконо­мические отношения. Оно устанавливает равноправие и защиту всех форм собственности, обеспечивает свободу предпринимательской деятельности, охраняет свободу конкуренции, запрещает монополи­стическую деятельность, захват рынка и установление монопольных цен. В современных конституциях отсутствует формулировка о «свя­щенной и неприкосновенной частной собственности», которая приме­нялась раньше. Нет ее и в Конституции РФ. Напротив, во многих кон­ституциях имеются положения о социальной функции частной собст­венности, провозглашается, что собственность обязывает, что она должна служить общему благу, допускается национализация частной собственности (обращение ее в собственность государства) обычно при соблюдении трех условий: в интересах общества (а не отдельных социальных групп), па основе закона, принятого парламентом (а не путем декретов правительства или комиссаров), при выплате равно­ценного, а нередко предварительного возмещения, размер которого в спорных случаях устанавливается судом (а не по усмотрению должно­стных лиц). Некоторые конституции (Италии, Португалии, Бразилии и др.), законы ряда стран (Египта, Филиппин и др.) предусматривают возможность проведения аграрной реформы - установление предела земельной собственности, принудительное отчуждение излишков (а также земель помещиков-абсентеистов, живущих в городе и не об­рабатывающих землю) и распределение их между безземельными, ма­лоземельными крестьянами, сельскохозяйственными рабочими. На­ционализация частных предприятий и целых отраслей (электротехнп- ческой, угольной промышленности, банковских групп и т.д.), аграрные реформы широко проводились и периодически повторяются в отно­шении отдельных объектов во многих странах (Австрия, Германия, Египет, Италия, Мексика, Франция, Япония и др.). Все эти меры вме­шательства, равно как и приватизация (возмездная или безвозмездная, например, жилья в России, передача государственной собственности частным физическим и юридическим лицам), систематически осуще­ствляются государством, государственной властью (на основе закона). В России планы приватизации утверждаются Правительством РФ, и теперь такая приватизация проводится только на публичных аукцио­нах и только возмездно.

Наряду с общим принципом свободы хозяйственной деятельности государство устанавливает также определенные ограничения для сво­боды гражданского оборота отдельных видов собственности (оружия, ядов, наркотиков), определяет объекты исключительной государст­венной собственности, запрещает некоторые формы предпринима­тельской деятельности, разрешает отдельные естественные монопо­лии (например, Газпром или энергетические системы в России). В соб­ственности государства во всех странах находятся огромные матери­альные ресурсы (в некоторых странах — природные ископаемые, оборонные заводы, ежегодный государственный бюджет).

Для регулирования экономики применяется прогнозирование экономического развития. В отличие от директивного планирования в тоталитарных социалистических странах это индикативное, ориенти­рующее планирование.

В результате названных и иных мер государственного регулирова­ния в России создается социально ориентированная рыночная эконо­мика.

Государственное управление распространяется на социальные от­ношения в обществе, государство проводит определенную социальную политику. Прежде всего современное российское государство оказы­вает социальные услуги (образование, здравоохранение, трудоустрой­ство, средства связи и т.д.) всему населению независимо от социаль­ных групп и социального положения личности, в связи с чем оно и по­лучило в Конституции РФ название социального государства. Оно ус­танавливает минимальный размер оплаты труда — МРОТ (в наиболее развитых странах Европы это около 10 долл. США (менее или более) за час работы, в России — 720 руб. в месяц, но принят закон о поэтап­ном повышении МРОТ), устанавливает прожиточный минимум (в наиболее развитых странах Европы это около 1000 евро (более или ме­нее) в месяц на человека, в Греции — 560). В некоторых странах госу­дарство проводит неодинаковую социальную политику (вспомним ло­зунг ликвидации эксплуататоров в странах тоталитарного социализ­ма). При определении социальной политики государство нередко учи­тывает прежде всего интересы доминирующего класса (социального слоя), принимая, однако, во внимание интересы и других слоев населе­ния. Оно предоставляет преимущества определенным социальным группам (в Китае, например, городскому населению по сравнению с сельским в избирательных правах), льготы мелким и средним пред­принимателям (в России). В России государство проводит политику социального партнерства (она нашла законодательное определение в ТК РФ). Выражением такой политики на общегосударственном уров­не являются упомянутые выше генеральные соглашения (действует соглашение на 2005 2007 гг.). Государство вводит противоборство со­циальных слоев, групп давления в определенные рамки, регулируя формы социальных выступлений. Разрешая экономические забастов­ки работников, государство запрещает политические забастовки, все­общие забастовки, забастовки солидарности, забастовки государствен­ных служащих (такие забастовки могут парализовать государственное управление), забастовки на предприятиях жизнеобеспечения (снабже­ние водой, газом, электричеством), некоторых видов транспорта и т.д.). Одновременно государство ограничивает права предпринима­телей, иногда запрещая им массовые увольнения (локауты) в случае забастовок, запрещает индивидуальные увольнения без согласия профсоюза (в России - только работников профсоюзных органов), произвольное закрытие предприятий. В некоторых государствах, на­пример в Швейцарии, Конституцией 1999 г. одновременно разрешены и экономические забастовки, и локауты (lock-out — закрытие предпри­ятия собственником в связи с забастовкой).

Государство регулирует другие формы социального протеста и давления различных социальных слоев и групп, устанавливая порядок проведения собраний, митингов, пикетов, демонстраций, запрещая их проведение в определенных местах. При нарушениях порядка, как го­ворилось, милиция в России вправе применить силу, рассеивая неза­конные демонстрации. В тоталитарных странах государство запрещает оппозицию. Ее выступления рассматриваются как антигосударствен­ная деятельность и караются в соответствии с уголовным законом.

Государство регулирует политические отношения в обществе. Оно разрешает или не разрешает деятельность определенных партий и общественных объединений, поддерживает одни партии и стесняет или запрещает деятельность других. Это относится к экстремистским, террористическим объединениям, которые в соответствии с консти­туциями запрещаются судом. Неодинаковое отношение государст­венной власти к тем или иным партиям, общественным объединения

мимеет место и в том случае, если конституция признает свободу поли­тической оппозиции. Правящая партия, в том числе в России, всегда в какой-то мере использует властные рычаги, чтобы препятствовать оп­позиции прийти к власти. Однако в условиях демократии государство отнюдь не стремится ликвидировать всякую политическую оппози­цию. Только немудрая государственная власть делает это. Проница­тельные руководители государства понимают, что оппозиция полезна для общества. Она указывает на его «болевые точки», и чем успешнее будет их «лечение», тем больше шансов у правительства сохранить свое пребывание у власти, избежать революционных потрясений. Если же запрещать политическую оппозицию, загоняя болезни обще­ства внутрь, то последствия могут быть катастрофическими¹.

Наряду с партиями государство поддерживает или стесняет дея­тельность других общественных объединений, разрешая или запрещая им участие в политике (выдвижение собственных кандидатов, участие в избирательной кампании, демонстрации с политическими лозунга­ми и т.д.). Такое участие запрещается, например, социально-экономи­ческим объединениям, в частности, профсоюзам.

Государство оказывает определяющее воздействие на политиче­ский режим в обществе. Использование демократических или автори­тарных методов осуществления государственной власти составляет сердцевину политического режима в стране.

Государство создает основной массив политических норм. Многие правовые акты (законы и др.) имеют политический характер и, хотя в праве численно преобладают неполитические нормы, право в целом - инструмент политики государства. Именно путем правовых норм го­сударство регулирует важнейшие стороны экономических, социаль­ных и других отношений в обществе.

Наконец, регулирующая роль государства, хотя и в неизмеримо меньшей степени, распространяется на духовную жизнь общества. Конституции многих стран (в том числе России) запрещают пропаган­ду расизма, национализма, разжигание языковой и социальной розни. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О противодействии экстремистской деятельности» устанавливает уголовную, админист­ративную или гражданско-правовую ответственность за пропаганду исключительности, превосходства или неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, националь­ной или религиозной принадлежности, пропаганду или публичное де-

Оппознция тоже не всегда использует правовые формы. Даже парламентская оп­позиция устраивает драки в парламенте, а несколвко депутатов фракции «Родина» в Рос­сии в 2005 г. устроили голодовку в здании Государственной Думы.

монстрирование нацистской атрибутики или символики, распростра­нение террористических взглядов. Он предусматривает меры по борь­бе с распространением печатных и аудиовизуальных экстремистских материалов. В соответствии с решением суда (государственного орга­на) могут быть конфискованы и уничтожены издания, видеозаписи и т.д., пропагандирующие запрещенные законом человеконенавистни­ческие взгляды. В то же время государство в некоторых странах уста­навливает обязательную идеологию (ислам в странах мусульманского фундаментализма, панча-сила в Индонезии, рукунегару в Малайзии и т.д.). Соответствующие положения закреплены в конституциях, иных правовых актах. В Конституции КНР 1982 г. говорится об идеях Мао Цзэдуна, в Конституции Вьетнама 1992 г. — Хо Ши Мина, в Конститу­ции КНДР 1972 г. об идеях чучхе.

Характеризуя вмешательство государства в различные стороны жизни общества, американский автор (выходец из России) В.Фрид- ман написал книгу «Социалистические Штаты Америки». В отрывке из этой книги, опубликованном в « Российской газете», он утверждает, что вмешательство американского государства во все сферы жизни об­щества постоянно и систематично и что в США осуществлены все 10 мер, обозначенных как необходимые для социализма в «Манифесте Коммунистической партии» К. Маркса и Ф. Энгельса¹. В утверждени­ях В.Фридмана много преувеличений, однако ясно, что и в США, где, как считается, экономическая роль государства слабее, чем в Европе, государство регулирует самые различные стороны жизни общества. Регулирующая роль государства (мы не говорим сейчас о ее степени) появилась вместе с возникновением государства, отрицать ее не НУЖ­НО, ликвидировать ее невозможно. Проблема состоит в другом: регули­рующая роль государства не должна стеснять саморазвитие общества, а этот теоретический постулат реализовать практически невозможно, поскольку всякое регулирование это саморазвитие затрагивает. Речь, видимо, может идти лишь о магистральном пути его саморазвития, ис­ключении масштабных социальных экспериментов с обществом, про­водимых в прошлом государственной властью (в том числе в России в целях строительства коммунизма).

См.: Российская газета. 2002. 28 фев§>.

Глава б

ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ УРОВНИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ