§ 2. Государственное и муниципальное управление — реализация публичной власти и публичного управления

Публичная власть. Публичная власть — это особое явление, состоя­ние и отношение. Как явление, она отличается от влияние или воздей­ствия, о чем говорилось выше. Как состояние, публичная власть, при­званная выражать и защищать общие интересы территориального публичного коллектива (хотя это не всегда так, бывают депутаты- преступники и мэры-взяточники), обладает возможностью и способ­ностью публичного (а не иного) принуждения. Этой возможностью ее органы в конечном счете наделены коллективом. Возможность при­менения принуждения (предполагается, что в общих, общественных интересах) проистекает из волн коллектива (он избирает решающие органы властвования). Как отношение, публичная власть характери­зуется не родственными связями (семья, род, племя), не зависимо - стями производственного характера (бригада, артель), а обществен­ными, социальными отношениями, возникающими на базе общест­венных интересов в связи с потребностями жизнеобеспечения кол­лектива люден.

Публичная власть в государстве и муниципальных образованиях обладает общими характеристиками, но волевые качества, формы при­нуждения, характер общественных отношений государственной вла­сти и муниципальной публичной власти неодинаковы. Муниципаль­ная власть, ее органы не имеют таких полномочий, которыми обладают государственная власть и ее органы. Только органы государственной власти решают международные вопросы, организуют оборону страны, связь, железнодорожное и авиационное сообщение и т.д., только госу­дарственная власть может применять наиболее суровые формы прину­ждения (тюремное заключение и др.). Возможности и ресурсы госу­дарственной власти выходят далеко за пределы возможностей и ресур­сов муниципальной публичной власти.

Как говорилось, в территориальном публичном коллективе — в об­ществе, субъекте федерации, территориальной автономии, муници­пальном образовании существуют <-тище дел а » к о л л е кт и ва л юд е й. Их необходимо регулировать, управлять ими, что является одной из при­чин необходимости публичной власти в обществе, муниципальных об­разованиях.

В то же время общество в той или иной стране всегда (если исклю­чить самые ранние стадии первобытного существования человека) структурировано и асимметрично. Оно состоит из разных социаль­ных групп (рабочие, работодатели, крестьяне и т.д.), национальных (этнических) общностей. В нем действует множество общественных и иных объединений (партии, профсоюзы, женские организации, акцио­нерные общества, религиозные объединения и др.). Свою роль в обще­стве играют выдающиеся личности. Различные социальные и иные общности отстаивают свои интересы, выдвигают определенные, общие для них, требования. Такие интересы и требования могут противоре­чить интересам других общностей.

В результате в обществе возникают противоречия и конфликты. Эти противоречия необходимо разрешать, иначе общество не может функционировать как целостный организм, ему грозит гражданская война, анархия и распад. Общество в самом себе должно искать и, как правило, находит средства для своего сохранения, выполнения общих дел и урегулирования социального противоборства, введения его в правовые рамки состязательности.

На определенной стадии развития прежняя родоплеменная орга­низация перестала удовлетворять потребности общества. Для реше­ния новых задач возникла иная, публичная власть, стала необходима определенная организация, выделение особого слоя людей — «управ­ленцев». Возникло государство со своей особой властью, органами, должностными лицами, армией. В результате перехода к оседлому об­разу жизни образовались городские и сельские общины, в которых были выборные органы и должностные лица. Они стали со временем муниципальными образованиями с другой разновидностью публич­ной власти (для решения вопросов местного значения).

«Своя» публичная власть (она реализуется в пределах предметов ведения тех или иных территориальных публичных образований и компетенции их органов, что устанавливается конституциями и зако­нами) существует в субъектах федераций, территориальных автоно­миях. Однако верховный, суверенный характер имеет государствен­ная власть (в федерациях — власть федерации)'. Она распространяет­ся на всю территорию государства и, следовательно, на все территори­альные публичные коллективы.

Публичное управление. Публичная власть - явление в известной мере статическое (принадлежность народу, органу, должностному лицу). Для того чтобы она была реализована как динамическое отно­шение, т.е. действовала как публичное управление, необходим, во-пер­вых, какой-то общественно значимый факт (управление в обществе не может совершаться ради самого управления). Таким фактом может быть событие, состояние, действие, имеющие значение для публично-

В Конституции РФ, законодательстве государственной властью называют не то­лько государственную власть Российской Федерации, но также «свою* власть субъектов РФ. но этот тезис вызывает иногда возражения в научной литературе.

го территориального коллектива. Во-вторых, необходимо, как прави­ло, совершение соответствующего юридически значимого акта (не обязательно принятие письменного документа, возможно устное рас­поряжение начальника). Такой акт необходим и в том случае, если для управления используются институты непосредственной демократии (референдум, досрочный отзыв выборного должностного лица и др.), ибо порядок использования таких институтов заранее урегулирован законом, а для проведения, например, выборов в конкретное время и в определенный орган необходим акт для данного случая. В результате возникает публичное управленческое отношение: определенная связь между субъектом и объектом управления. Суть такого отношения воздействие субъекта (органа и т.д.), обладающего публичной вла­стью, в конечном счете принадлежащей территориальному публично­му коллективу и предоставленной, делегированной им в определен­ном объеме субъекту управления, на объект управления, в обществен­ных интересах (бывает, конечно, и злоупотребление властью для соб ственной выгоды, что наказуемо).

Публичным управлением является государственное управление, «свое» (в пределах предметов ведения) управление в субъектах федера­ции, втеррпторшльныхавтономиях, в муниципальных образованиях.

В реальной жизни осуществление публичной власти и публичного управления специализировано, направлено на регулирование опреде­ленных общественных отношений. Различные органы государства, ме­стного самоуправления имеют свой круг прав, обязанностей, подлежат различным формам ответственности. Для обозначения этого в законо­дательстве имеются различные понятия: разделение властей (ветвей власти), вопросы государственного и местного значения (последние относятся к сфере деятельности местного самоуправления, полномо­чия (нрава и обязанности), компетенция (сфера деятельности и права определенных органов, должностных лиц), ответственность и др.