§ 1. Субъект, объект, содержание государственного и муниципального управления

Элементы управленческого отношения. Государственное и муници­пальное управление специализировано. Оно осуществляется особым слоем людей на профессиональных началах. Исключение составляет непосредственное управление со стороны населения при использова­нии институтов прямой (непосредственной) демократии, но и в этом случае его организацией занимаются профессионалы.

Конкретным субъектом государственного или муниципального управления является соответствующий орган государства, муници­пального образования (парламент в государстве, муниципальный совет и др.), должностное лицо (министр, мэр). В пределах своих полномо­чий, установленных законом (иными правовыми актами), субъекты управления ммуг использовать различные законные средства, имею­щиеся в их распоряжении: экономические, политические, идеологиче­ские. Так, с целью развития какой-либо отрасли экономики государство может применить стимулирующие методы (например снизить налоги), его органы могут не зарегистрировать политическую партию, если ее ус­тав противоречит закону, что лишает партию прав юридического лица, в частности права выдвигать своих кандидатов на выборах, закон запре­щает пропаганду экстремистской идеологии и т.д. В отличие от челове­ка и гражданина, которому разрешено все, что не запрещено законом, субъекты государственного и муниципального управления могут при­менять только такие средства управления, которые им разрешены зако­ном. При этом каждый из них вправе применять лишь свои, определен­ные способы управления (милиция — одни, финансовые службы — дру­гие). Эти способы тоже установлены правовыми актами (законом о ми­лиции, положением о министерстве финансов и др.).

Объект государственного или муниципального управления — это общественные (социальные, национальные, иные отношения) или от­ношения, приобретающие общественное значение (например, али­ментные обязанности детей в отношении престарелых родителей или запрет детям, не достигшим определенного возраста, смотреть некото­рые кинофильмы). Такие отношения могут быть подвергнуты госу­дарственному или муниципальному регулированию, т.е. публичному управлению.

Содержание государственноге, муниципального управления это различные действия по использованию публичной власти (издание правовых актов, организационные меры), которые предпринимаются в целях регулирования общественных отношений или отношений, приобретающих общественное значение. Управленческие органы, должностные лица могут совершать те или иные действия в пределах своей компетенции, в формах и способах, предусмотренных норматив­ными актами. Совокупность этих действий, совершаемых в разное время и неодинаковыми методами, составляет управленческий про­цесс. Содержание государственного, муниципального управления за­висит от условий, в которых оно осуществляется, и складывается из различных элементов. Важнейшее значение для управления в общест­ве имеют его цели. Возможны конкретные цели (организующая дея­тельность по ремонту местной дороги), а есть цели более общего по­рядка (управление обороной страны). Цели должны быть реальны и выполнимы. Бесполезно заниматься управленческой деятельностью, если цель невыполнима сама по себе.

Цели управления определяют суть управленческого решения: вы­бор действий, при помощи которых цели должны быть достигнуты.

Важнейшее значение имеет обоснованность управленческого реше­ния. В таком решении следует возможно более полно учесть все обстоя­тельства, имеющее как прямое, так и косвенное отношение к решаемой задаче, факторы благоприятствующие и противодействующие.

В государственном и муниципальном управлении применяются различные формы (.чкономческое и административное управление), методы (убеждения и принуждение), приемы (организационные, тех­нические и др.). Они рассматриваются ниже.

Для содержания управления важное значение имеет профессиона­лизм «управленцев» и связанная с ним несменяемость некоторых должностных лиц (например судей), что обеспечивает, с одной сторо­ны, стабильность и профессионализм управления, а с другой - обнов­ление (ротацию) определенной части кадров путем периодических вы­боров, что позволяет привлекать к управлению новые силы, делать «отбор» управленцев.

Стабильность управления имеет важное значение для достижения успеха. Не авралы, а настойчивая, последовательная работа приносит результат. С другой стороны, периодическая ротация (обновление) кадров ведет к появлению новых управленческих идей, новых методо

вуправления. Она тоже полезна для управления. Применяя такие меры, необходимо заранее просчитывать эффективность управления: дости­жение наилучших результатов в возможно более короткий срок с наи­меньшими затратами материальных ресурсов и управленческой энер­гии. Эффективность связана не с количественной стороной управле­ния: избыточность управления (излишек управления) так же плоха, как и его недостаточность (мало управления), а с его качеством.

Важнейшей материальной базой управления являются ресурсы управления (наличие соответствующих органов, кадров, финансовых возможностей, управленческой техники и т.д.). Решая ту или иную управленческую задачу, важно оценить предварительно наличие ре­сурсов (в том числе не только материальных, а и духовных) для этого.

Важное значение имеют сроки. Управленческая задача должна быть решена в срок. В противном случае может оказаться, что ее реше­ние запоздало.

Прямые и обратные связи в государственном и муниципальном управлении. Воздействие управляющего субъекта (органа, должност­ного лица и т.д.) на объект — это установление его прямых связей с объ­ектом. Такое воздействие может быть постоянным (например, подчи­ненность по службе), эпизодическим или временным (например, введе­ние чрезвычайного положения на срок 30 суток в определенном регионе России). Оно может быть весьма активным, даже силовым (мероприя­тия государственных органов по прекращению демонстрации, признан­ной судом незаконной), а может бьпь мягким «управлением дирижера» или вовсе внешне незаметным. Для хорошо отлаженного управления характерно именно последнее. Конечно, в чрезвычайных ситуациях не­обходимы и чрезвычайные меры, когда формы прямого управления рез­ко изменяются. Однако применять их следует крайне осторожно, так как они могут разрушить управленческий механизм.

Объектом прямых связей является не только внешний по отноше­нию к управляющей системе объект, но и различные звенья внутри са­мой управляющей системы, между которыми устанавливаются либо вертикальные связи подчиненности, субординации (иерархия), либо горизонтальные. В последнем случае они сводятся к координации, взаимодействию, субсидиарности, взаимопомощи по осуществлению единых целей государственного или муниципального управления.

Воздействие субъекта управления на объект может соответство­вать воле управляемого объекта — реакция согласия (гражданин доб­ровольно принимает участие в выборах мэра города). Возможно доб­ровольное подчинение (правительство Италии уходит в отставку в ре­зультате вотума недоверия, принятого парламентом). Реакция объекта

2. - 7977 управления может не соответствовать воле «управленца» (реакция не­согласия), приобретая форму не только неповиновения (продолжение собрания, которое полиция требует закрыть), но и активного противо­действия (нападение демонстрантов на полицию). В этом случае пря­мые связи меняют свой характер, на первый план выступает принуж­дение, а то и прямое насилие.

Воздействие субъекта (органа, должностного лица и т.д.) на объект управления порождает, как и всегда, обратные связи. К субъекту управ­ления поступает информация о поведении объекта, о выполнении (не­выполнении) управленческих «команд». Она собирается в «рецепто­рах» управляющей системы. Такими рецепторами могут выступать ор­ганы или должностные лица, непосредственно осуществляющие управ­ление, аналитические центры (от них информация поступает к органам, должностным лицам, принимающим решения). Система, работающая без сбоев, дает запланированную и ровную информацию. При сбоях не­зависимо от гого, происходят они в сфере прямых или обратных связей, информация имеет скачкообразный, неровный характер, имеют место искажения. В рецепторах происходит отбор и преобразование информа­ции, отделение существенного от несущественного, обобщение мате­риала для вывода, который делает управляющий субъект.

Если управленческое воздействие оказалось незамеченным, если объект не изменил своего поведения или оказывает прямое сопротивле­ние субъекту управления, последнему приходится на основе выводов, сделанных из полученной информации, принимать новое решение. Оно может быть различным (прекратить воздействие вообще, использовать другие методы воздействия и т.д.), но в любом случае это решение моди­фицирует, изменяет и прямые, и обратные связи. Новая информация о поведении объекта управления опять оценивается управляющей систе­мой, начинается новый цикл. Поскольку какое-то обратное воздействие (очень активное или почти незаметное) существует практически всегда, если имеет место управленческий процесс, то прямые и обратные связи носят постоянный цикличный характер, изменяется лишь их содержа­ние в зависимости от ситуации. Исследование процессов управления на основе изучения прямых и обратных связей с использованием методов кибернетики и информатики получило в западной литературе название «системы ввода (информация) вывода (решение)».

Способы выражения обратных связей могут быть активными (действия в знак согласия с управленческим решением и, напротив, протест) и пассивными (текущая информация). Они многообразны: например, поддержка или отклонение на референдуме проекта закона, демонстрация протеста (массовые выступления пенсионеров, инва­лидов и некоторых других групп населения России в 2005 г. в связи

смонетизацией льгот заставили органы государственной власти («управляющий субъект») изменить правовые акты), отказ избира­телей голосовать на выборах за кандидатуру прежнего или предла­гаемого мэра города, критика действий правительства в печати и т.д. В западной литературе особенно действенным способом активных обратных связей считается партиципация — добровольное участие населения в правительственных проектах и мероприятиях местного самоуправления.

Обратные связи представляют особую ценность для определения качества управления. Именно от объекта поступает информация о правильном понимании и выполнении «команд» или данные, свиде­тельствующие о сбоях или недостатках в системе управления. Быва­ет, что управляемый объект не только неверно понимает «команды» (например, из-за недостаточной квалификации кадров, из-за сбоев в связи), но искажает обратные связи, посылает управляющему субъ­екту ложную информацию (чаще всего это связано с сокрытием не­достатков в работе). Недостатки могут скрываться длительное время и при усложнении обстановки привести к кризису управления, а то и к краху, сопровождающемуся ликвидацией учреждений, массовым увольнением должностных лиц, привлечением их к ответственности, в том числе уголовной. Поэтому важное значение имеет постоянный контроль управляющего субъекта за объективностью и точностью данных в процессе обратной связи. При обнаружении искажения об­ратных связей, их содержания должны применяться соответствую­щие меры.