§ 2. Правовые основы и гарантии местного самоуправления

Правовые основы. Структура и деятельность местного самоуправле­ния регулируются в России многими правовыми актами. К их числу относятся международные договоры, касающиеся вопросов местного самоуправления. Россия ратифицировала многие такие договоры, присоединившись к ним. Важнейшим из них для местного самоуправ­ления является Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. В ней содержится ряд положений, воспринятых российским законода­тельством: признание местного самоуправления одной из важнейших основ демократического общества; запрет на ограничение компетен­ции органов местного самоуправления не иначе как на основе закона; изменение территориальных границ местного самоуправления только на основе консультации с населением или путем референдума; право на судебную защиту местного самоуправления; право органов местно­го самоуправления объединяться с другими органами местного само­управления и вступать в Международную ассоциацию органов мест­ного самоуправления и др.

Правовую основу местного самоуправления в России составляют также положения, содержащиеся в Конституции РФ (ст. 12, гл. 8 и др.), основных законах (конституциях, уставах) субъектов РФ, ра­мочных федеральных законах (об общих принципах организации ме­стного самоуправления, 2003 г.), федеральных законах, издавае­мых в развитие рамочных законов и регулирующих основы отдель­ных сторон местного управления на федеральном уровне (например, об основах муниципальной службы, 1998 г., и др.), указах Президен­та РФ (например, об утверждении основных положений государст­венной политики в области развития местного самоуправления, 1999 г.), постановлениях Правительства РФ (например, о федераль­ном реестре муниципальных образований, 1998 г.), постановлениях Конституционного Суда РФ (Суд указывал, например, что субъекты РФ не вправе подменять местные органы самоуправления путем соз­дания местных органов государственной власти субъекта РФ), зако­нах субъектов РФ о местном самоуправлении (такие законы или за­коны с подобным названием приняты во всех субъектах РФ), ус- тавахмуниципальныхобразований и др.

В состав правовой основы местного самоуправления могут вхо­дить положения федеральных правовых актов и актов субъектов РФ, которые в целом относятся к другим областям регулирования, но включают те или иные нормы, затрагивающие вопросы местного са­моуправления (например, законы об образовании, о библиотечном деле, о порядке приватизации государственного и муниципального имущества, о недрах и др.).

Особое место среди источников муниципального права занимают уставы муниципальных образований и Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. Хартия является учредительным документом муниципального образования, имеющим для данного образования всеобъемлющий характер. Она составляет основу муниципального нормотворчества и характеризуется особым (усложненным) поряд­ком принятия и изменения.

Устав является основным актом, регулирующим вопросы местного управления в рамках отдельно взятого муниципального образования. Он принимается представительным органом муниципального образо­вания, а в поселениях с численностью избирателей менее 100 чело­век — на сходе граждан. Проект устава, поправки к нему должны быть заблаговременно опубликованы (за 30 дней), организуется их обсуж­дение гражданами. Устав подлежит государственной регистрации

.Раньше использовались специфические формы регистрации. В Омской области регистрацию осуществляло законодательное соб­рание области, в Приморском крае — управление юстиции края, в Самарской области — представительные органы городов и районов, в состав которых входят муниципальные образования.

Основаниями для отказа в регистрации служат его противоречия Конституции и законам РФ, конституциям (уставам) и законам субъекта РФ. Отказ зарегистрировать устав или поправки к нему мо­жет быть обжалован в суде.

В уставе муниципального образования должны быть указаны: на­именование муниципального образования; перечень вопросов местно­го значения; формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения; структура и порядок формирования орга­нов местного самоуправления, порядок замещения должности основ­ными должностными лицами; их наименования, полномочия, обязан­ности; виды, порядок принятия, вступления в силу, опубликования муниципальных правовых актов; срок полномочий органов и должно­стных лиц, порядок прекращения их полномочий и ответственности, вопросы местного бюджета, включая контроль за его исполнением. Кроме обязательных, в уставе обычно содержатся положения о спосо­бах выражения недоверия органам и должностным лицам, о муници­пальной службе, порядке распоряжения собственностью, об особенно­стях организации местного самоуправления в районах с компактным проживанием этнических групп и др.

Кроме уставов, правовую основу конкретного муниципального образования составляют нормативные правовые акты, принимаемые органами и должностными лицами местного самоуправления. К их числу могут относиться регламенты работы местных представитель­ных органов, решения представительных органов местного само­управления (например, об установлении местных налогов и сборов), принимаемые ими положения (например, о территориальном обще­ственном самоуправлении внутри муниципальных образований).

Гарантии местного самоуправления. Различают юридические, политические и экономические гарантии местного самоуправления. Юридические гарантии установлены Конституцией РФ, конститу­циями (уставами) субъектов РФ, Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления и другими законо­дательными актами. Согласно Конституции РФ местному само­управлению гарантируется право на судебную защиту, на компенса­цию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Запрещается ограничи

­

вать права местного самоуправления, установленные Конституци­ей РФ (ст. 133). Детально эти положения развиты в Законе об общих принципах организации местного самоуправления.

Политические гарантии обеспечиваются прежде всего единством власти народа. Хотя у жителей муниципальных образований есть свои местные частные интересы, принципиальные интересы всего многонационального народа РФ едины, власть народа осуществляет­ся и в масштабах Федерации, и в субъектах РФ, и в муниципальных образованиях. Чем прочнее будет положение муниципальных образо­ваний, тем успешнее будет развиваться страна.

Экономические гарантии обусловлены существованием у муници­пальных образований своей собственности, своего бюджета, своих предприятий и учреждений, отчислениями им от федеральных нало­гов и налогов субъектов РФ, предоставлением субвенций со стороны Федерации и субъектов РФ и др.