§ 2. Государственная власть, государственное управление и государственный режим

Понятие государственной власти. Как говорилось, в человеческих коллективах существуют различные виды власти. В частности, разли­чают ъл&стъличную, или персональную (например, в семье или в отно­шениях господина и слуги), и социальную. Социальная власть может быть корпоративной (в том числе в общественном объединении, на­пример, в партии) и публичной (в территориальных публичных кол­лективах, прежде всего в обществе той или иной страны). Социальная публичная власть в обществе — это власть народа, власть его большин­ства, доминирующего в обществе класса, в некоторых условиях власть номенклатуры. Она имеет политический характер и свое кон­центрированное выражение находит в государственной власти, кото­рая, как производная, тоже является политической, но приобретает из­вестную самостоятельностьи, как особое явление, отличается от поли­тической власти народа или класса. Такие отличия выражаются в сле­дующем.

Так, всякая государственная власть является политической, но не всякая политическая власть — государственная (вышеуже говорилось о политической власти Советов в России в 1917 г.). Она становится го­сударственной с образованием соответствующих государств.

Политическая власть — это имманентная принадлежность народа (народный суверенитет), его большинства, класса, социального слоя, социально-политической группировки, которые действуют {особенно во время революции) от имени народа. Государственная власть — при­надлежность государства, от его имени ее осуществляют государствен­ные органы и должностные лица.

Государственная власть обладает юридически и почти всегда фак­тически (кроме революционных событий) верховенством в обществе. Выше ее только власть народа — источник государственной власти. Государственная власть суверенна и универсальна — регулирует все сферы жизни общества, которые целесообразно регулировать таким образом и которые поддаются регулированию. Остальные разновид­ности власти в обществе имеют частный и подчиненный характер.

Негосударственная политическая власть и государственная поли­тическая власть имеют разные формы и механизмы осуществления. Политическая власть народа, его политическая воля проявляются, на­пример, при осуществлении различных форм непосредственной демо­кратии (выборы, референдум и др.), при массовых выступлениях на­рода, его отдельных слоев, которые заставляют государственные орга­ны изменять законы и свою политику. Государственная власть форма­лизована, она реализуется специализированным государственным аппаратом (парламент, правительство, суды и др.).

Таким образом, государственная власть продолжение и высшее проявление политической воли и власти (суверенитета) народа (иной крупной социальной общности в особых условиях). Это суверенная, верховная и универсальная власть, имманентно присущая современно­му обществу, являющаяся его необходимой функцией, осуществляемой специализированным государственным аппаратом. Она использует в качестве своих важнейших инструментов правовое регулирование, включая возможность легального и легитимного принуждения.

Разновидности государственной власти. Существует множество классификаций государственной власти с точки зрения ее характера, пределов действия, задач и методов осуществления и т.д. По социаль­ному характеру различают власть народа и власть определенного со­циального класса, слоя (например, диктатура пролетариата в прежних государствах тоталитарного социализма). С точки зрения территори­альных пределов действия различаются федеральная государственная власть и государственная (государствоподобная) власть каждого субъ­екта федерации. В зависимости от методов осуществления выделяют демократическую и недемократическую (авторитарную, тоталитар­ную ид р.) государствен нуювластьД&ио/фа/иг/тес/а/я государственная власть выражает интересы большинства населения и осуществляется в соответствии с принципами политического многообразия, многопар­тийности, разделения властей, уважения прав человека, признания ме­стного самоуправления, правового государства и др. Авторитарную государственную власть обычно связывают с нарушением прав чело­века, применением насилия, с господствующим положением исполни­тельной власти, когда парламент и суды играют второстепенную роль. Тоталитарная власть характеризуется закреплением в конституции руководящей роли одной определенной партии (обычно устанавлива­ется однопартийность), парламент и суды превращаются в декоратив­ные институты, создаются слитные партийно-государственные струк­туры. В условиях тоталитаризма обычно утверждается личная власть (например, власть фюрера в фашистской Германии).

В России государственная власть имеет в основном демократиче­ский характер. В целом она осуществляется в интересах народа (чет­верть населения живет за «чертой бедности»), но в условиях переход­ного периода с его многими проблемами значительное влияние на го­сударственную власть в условиях еще только формирующегося «сред­него класса» оказывает чиновничество (в том числе коррумпирован­ное), верхушка «новых русских», высшая номенклатура субъектов Федерации, остатки прежней номенклатуры — бывшие «красные ди­ректора» (последнее — все в меньшей степени).

Легализация и легитимация государственной власти. Органы го - сударственной власти, издавая нормативные акты или принимая ре­шения (суды и др.), легализуют (от лат. lex — закон), т.е. делают закон­ными или, напротив, нелегальными, те или иные отношения в общест­ве, допуская или запрещая их. В свою очередь, сама государственная власть тоже нуждается в легализации (узаконении).

Легализация государственной власти — это юридическое провоз­глашение и закрепление правомерности ее возникновения (установле-

ния), организации и деятельности. Во-первых, законным должно быть ее происхождение. Узурпация, захват государственной власти, ее при­своение незаконны. Во-вторых, законной должна быть организация власти. В современном государстве она должна быть установлена кон­ституцией, другими законами и не может осуществляться без непо­средственного участия народа (выборов, референдума и др.), без пред­ставительных органов, парламентов и т.д. В-третьих, законной должна быть сфера полномочий государственной власти, круг отношений, ко­торый государственная власть вправе и может регулировать. Ее вме­шательство, как говорилось, не безгранично, она не вправе ограничи­вать частную жизнь граждан. Наконец, законными должны быть фор­мы и методы осуществления власти, деятельности государственной власти. Они должны основываться на применении норм права с уче­том общечеловеческих ценностей. Массовый террор, преследование инакомыслящих и т.д. лишают государственную власть подлинной ле­гальности.

В обычных условиях легализация государственной власти осуще­ствляется прежде всего конституциями, принятыми демократическим путем (на референдуме, учредительным (конституционным) собрани­ем и др.).

Легализация органов государственной власти, порядка их созда­ния, деятельности осуществляются также иными правовыми актами: законами (например, законы о выборах Государственной Думы и Пре­зидента РФ), указами президента (например, указами Президента РФ утверждены Положения о подчиненных ему Министерстве внутрен­них дел, Министерстве юстиции и т.д.), постановлениями правитель­ства (оно утверждает положения о подчиненных ему министерствах и ведомствах и др.), постановлениями органов конституционного кон­троля.

Легализация государственной власти, обоснование властных пол­номочий, права управлять государством коренится в юридических ак­тах и может, следовательно, при определенных условиях являться только внешней легализацией, юридически закрепляющей антинарод­ную, антидемократическую, даже террористическую государственную власть. Таковы были правовые акты гитлеровской Германии, провоз­глашавшие безраздельную власть фюрера, Конституция и законы ЮАР, установившие в 30-х — начале 90-х гг. прошлого века режим апартеида и лишавшие ⁵/₆населения страны гражданских прав. Поэто­му, определяя легальность или нелегальность государственной власти, необходимо учитывать не только внешние признаки (например, при­нятие конституции референдумом), но и то, насколько правовые акты, легализующие государственную власть, ее органы, соответствуют об­щечеловеческим ценностям и принципам права, в том числе междуна­родного. Ведь путем референдума в обстановке насилия и угроз, обма­на избирателей принимались и реакционные конституции (например, в Греции в 60-х гг. XX в. при режиме «черных полковников»; Гитлер в фашистской Германии тоже использовал референдум).

Нарушение правовых норм, устанавливающих легализацию госу­дарственной власти, ее органов, форм и методов их деятельности (на­пример, узурпация власти, незаконное присвоение полномочий) пред­полагает юридическую ответственность государственных органов и должностных лиц — политическую (отставка правительства, импич­мент президента), уголовную (предание суду за незаконное использо­вание государственной власти при исполнении служебных обязанно­стей), гражданскую (возмещение ущерба, причиненного государству, юридическим и физическим лицам при незаконном использовании го­сударственной власти). Посягательства на государственную власть со стороны граждан, их объединений также влекут ответственность.

Термин «легитимация» происходит от того же латинского слова, что и «легализация», но первому из них придается иное истолкование. Это тоже узаконение, но не только правовое, нередко не имеющее от­ношения к праву, наконец, иногда противоречащее правовым нормам. Легитимность — это состояние не юридическое, а фактическое, не обя­зательно формальное, а чаще — неформальное. Легитимация государ­ственной власти — это процессы и явления, посредством которых она приобретает свойство легитимности, выражающие правильность, оп­равданность, справедливость, правовую и моральную законность, со­ответствие ее общечеловеческим ценностям, соответствие этой власти, ее деятельности определенным психическим установкам, ожиданиям общества, людей. Легитимная государственная власть — это власть, со­ответствующая представлениям народа данной страны о должной го­сударственной власти. Такие представления связаны прежде всего не с юридическими нормами, а с материальными, политическими, духов­ными условиями общественной жизни, с личными запросами каждого человека. В основе легитимации лежит вера людей в то, что их блага (материальные и духовные) зависят от сохранения и поддержания та­кого порядка в обществе, который они считают справедливым, их убе­ждение в том, что такой порядок выражает их интересы.

Следствием легитимности является авторитет государственной власти у населения, признание права управлять и согласие подчинять­ся. Легитимность повышает эффективность государственной власти.

Легитимация государственной власти находит свое выражение в ее поддержке населением, об этом могут свидетельствовать результа­ты голосования на выборах президента, парламента, итоги референду­ма, массовые демонстрации в поддержку правительства, которому, на­пример, угрожают силы реакции, выступления в защиту государствен­ной власти при попытках переворота, одобрение проектов решений, предлагаемых органами государственной власти на общегосударст­венных или местных обсуждениях.

Существует несколько форм легитимации государственной вла­сти. Принято различать традиционную, харизматическую и рацио­нальную.

Традиционная легитимация связана с обычаями, иногда с особой ролью религии, с личной, племенной, сословной зависимостью. Наи­более ярким свидетельством этого является легитимация полуфео­дально-теократической государственной власти в некоторых мусуль­манских странах Востока.

Харизматическая легитимация (харизма - от греч. charisma — бо­жественный дар, божественная милость) обусловлена особыми каче­ствами выдающихся личностей. К числу таких качеств могут отно­ситься природные способности, пророческий дар, сила духа и т.д. Это­му способствует также создаваемый культ личности вокруг «вождя». Харизмой обладали Чингисхан, Наполеон, А. Гитлер, И.В. Сталин, Мао Цзэдун и др.

Рациональная легитимация основана на разуме: население поддер­живает или отвергает государственную власть, руководствуясь собст­венной оценкой этой власти. Основой рациональной легитимации яв­ляются не популистские лозунги и обещания (хотя и они могут дать кратковременный эффект), а практическая деятельность государст­венной власти, работа органов государства на благо населения, откры­тый и честный диалог власти с населением, умение признать свои ошибки, изменить, хотя бы частично, свою деятельность под влиянием доводов своих оппонентов.

Иногда называют другие формы легитимации государственной власти — ксеническую (навязывание населению путем постоянного по­вторения, особенно в средствах массовой информации, образов прави­тельства, руководителей государства как умелых и способных), сте­реотипическую (опора на чувства, коренящиеся в подсознании) и др.

Законодательство допускает сопротивление народа нелегально]! (узурпированной) и нелегитимной (действующей вопреки народу) го­сударственной власти. Соответствующие положения были сформули­рованы еще некоторыми писателями Средневековья (Ф. Аквинский и другие с позиций противостояния духовной - религиозной и светской власти), затем — в Декларации независимости США 1776 г. (речь шла об угнетательской власти британского монарха), во французской Дек­ларации прав человека и гражданина 1789 г., ныне —в конституциях некоторых африканских государств после свержения диктаторских режимов (допускаются мирные способы сопротивления).

Единство государственной власти, разделение ее ветвей. В госу­дарстве не может быть несколько «государственных властей», принци­пиально различных по своему характеру (сказанное относится и к фе­деративным государствам, где существует однотипная власть федера­ции и ее субъектов). Государственная власть должна быть единой по своему существу.

Единство государственной власти имеет три составляющих. Во- первых, это социальное единство. Государственная власть, даже скла­дывающаяся на основе социально противоречивых сил (это бывает), не может являться социально разнородной по своему характеру, ей не­обходима социальная определенность. Иначе она не сможет выпол­нять задачи по государственному руководству обществом (независимо от того, как эти задачи понимаются). Во-вторых, это единство целей и направлений деятельности государственной власти, всех ее органов и должностных лиц, что обусловлено необходимостью согласованного управления обществом. Разные государственные органы не могут ста­вить и решать принципиально разные задачи, не согласующиеся с об­щей линией правительства, руководства государством. Иначе это при­ведет к потере управляемости обществом. В-третьих, это определенное (но не тоталитарное) структурное единство. Органы государственной власти, методы ее деятельности образуют систему. Эта система стро­ится прежде всего на основе единства целей общности принципов, единства организации, а, с другой стороны — разделения ветвей госу­дарственной власти.

Выше уже говорилось о трех традиционных ветвях власти: зако­нодательной, исполнительной и судебной. С течением времени в кон­ституциях и научных исследованиях стали упоминаться другие вет­ви государственной власти (избирательная, контрольная, граждан­ская (с особыми органами типа морального комитета республики), власти прессы, церковной власти, трибутарной - власти политиче­ской оппозиции в парламенте и др.). Некоторые из этих названий за­служивают внимания, в других смешиваются разные явления: власть как таковая, общественная власть, публичная власть и особая форма последней — государственная власть.

В современных условиях доктрина разделения властей дополнена новыми положениями: 1) о балансе властей, системе их взаимных сдержек и противовесов, уравновешивании; 2) о необходимости взаи­модействия властей, что предполагает их единство по принципиаль­ным вопросам, но не исключает различий в методах достижения об­щих целей; 3) о субсидиарности властей, когда реализация полномо­чий власти передается на тот уровень, где они могут осуществляться наиболее эффективно и с согласия или по уполномочию одной ветви власти; органы другой ветви своими действиями могут дополнять осу­ществление функций первой. Субсидиарность возможна, если этому не препятствуют конституционные положения и не возражает та ветвь власти, которой оказывается содействие, помощь; 4) о пропорциональ­ности действий органов всех ветвей государственной власти, а также власти федерации (других объединений) в отношении входящих в нее образований: меры, принимаемые ими, должны быть пропорциональ­ными, соответствующими ситуации. Последние два положения закре­плены в Конституции Европейского союза.

Современный опыт показал, что концепции единства и разделе­ния властей в их соответствующей трактовке не противоречат друг другу, не исключают друг друга, являются взаимодополняющими. Некоторые новые конституции содержат положения, сформулиро­ванные с учетом современных представлений о совместимости един­ства и разделения властей, в том числе о том, что государственная власть едина, осуществляется в соответствии с принципом ее разде­ления на законодательную, исполнительную и судебную при взаимо­действии их между собой и с использованием системы сдержек и про­тивовесов.

Государственное управление как способ реализации государст­венной власти. Государственное управление, понимаемое в самом ши­роком смысле этих слов, это целостная сфера деятельности государ­ственной власти, всех ее ветвей, всех ее органов, всех должностных лиц, т.е. реализация государственной власти во всех ее формах и раз­ными методами, соответствующими закону.

Органы государственной власти, должностные лица выполня­ют свои (частичные) задачи по управлению государственными де­лами неодинаково. Одни государственные органы имеют собствен­ные властные, решающие полномочия (например, парламент или президент). Их главные задачи — установление общих правил для управления и контроля, а непосредственной управленческой дея­тельностью они занимаются реже, поручая решать конкретные управленческие задачи подчиненным органам. Другие органы и должностные лица непосредственно занимаются управленческой деятельностью (министерства, государственные служащие). По- своему реализуют государственную власть суды (в судебном про­цессе), прокуратура и др. Некоторые органы обладают лишь кон­сультативными полномочиями по вопросам общегосударственного характера (например, Государственный совет в России, состоящий из глав администраций субъектов РФ). Есть специализированные органы, которые занимаются проверкой соблюдения законов, надзо­ром и контролем (например, Конституционный Суд РФ, уполномо­ченный по правам человека), наблюдением за исполнением бюдже­та (Счетная палата). Нередко создаются смешанные, государствен­но-общественные органы (например, трехсторонняя комиссия по во­просам трудовых отношений, состоящая в России из представителей государства, предпринимателей и профсоюзов). Они также в какой- то мере могут выполнять управленческие задачи, например при принятии согласованного решения. Иногда некоторые функции го­сударственных органов передаются общественным органам или ор­ганизациям, органам местного самоуправления. В этом случае они тоже выполняют задачи государственного управления. С этой це­лью им передаются и материальные средства,(финансы и др.), необ­ходимые для выполнения таких функций.

Наконец, создаются надгосударственные организации и органы, которые могут принимать решения, обязывающие государство пред­принять меры, относящиеся к внутренним государственным вопро­сам, по существу, входящим в его компетенцию, в сферу его сувере­нитета. Такими органами являются, например, некоторые органы Ев­ропейского союза (комиссия, Европейский Совет, Совет министров и др.). Принимаемые ими правовые акты по ряду вопросов могут рас­пространяться непосредственно на членов Союза, на физических и юридических лиц государств-членов или соответствующие нормы должны быть включены в собственное право таких государств. Евро­пейский суд по правам человека после особых процедур может при­нимать решения, обязывающие государства — членов Совета Европы предпринять определенные действия в целях соблюдения прав чело­века. Правом принимать обязывающие решения наделены некоторые органы объединения (Союзного государства) Белоруссии и России, что предусмотрено Договором 1999 г. Таким образом, некоторые межгосударственные организации и их органы могут участвовать во внутригосударственной управленческой деятельности.

Результативность и эффективность государственного управле­ния. Управление осуществляется, чтобы достичь цели, поставленной управляющим субъектом (органом государства, должностным лицом и др.). Эта цель может быть ближайшей (введение налога с продаж с оп­ределенной даты) или отдаленной, достигаемой в результате многих по­следовательных шагов в течение лет, а то и десятилетий (долговремен­ный прогноз развития экономики). Она может быть реальной (напри-

5. - 7977 мер, мероприятия государственной власти в России по созданию ры­ночной экономики) и иллюзорной или по крайней мере недостижимой в обозримой перспективе (построение коммунистического общества). Достижение цели - главный результат управленческого действия, сви­детельство его результативности. Однако в категориях результативно­сти оценка имеет преимущественно формальный характер, если не учи­тываются усилия, затраченные на достижение цели, и характер послед­ней. Затратные усилия оцениваются в категориях эффективности.

Эффективность — достижение цели с минимальной затратой ре­сурсов и управленческой анергии в возможно более короткий срок и с возможной полнотой. Достижению цели и эффективности работы мо­гут препятствовать помехи и противодействия объективного и субъек­тивного характера, о которых говорилось выше. Они могут помешать осуществить управленческие мероприятия или даже заставить отка­заться (временно или постоянно) от него. Противодействие в отличие от помех связано с волевым стремлением помешать воспрепятствовать управленческому мероприятию, например, забастовка против уволь­нения «хорошего» директора, что имело место на некоторых предпри­ятиях в России.

При оценке результативности и эффективности важно учитывать характер цели. Усилия могут оказаться напрасными, если цель объек­тивно или в данный момент недостижима. В таких условиях оценка результативности, эффективности и других параметров управления не имеет смысла.

В конечном счете эффективность управления в демократическом обществе связана с повышением качества жизни человека как высшей ценности (ст. 2 Конституции РФ). Такой прямой результат (напри­мер, при снижении государственных цен на продукты питания вслед­ствие возможностей для этого, возникших у государства) или резуль­тат опосредованный (реорганизация управления промышленностью, которая привела к увеличению производительности труда) главный критерий социальной эффективности управления.

Государственный режим. В результате реализации государствен­ной власти, применения разных форм и методов государственного управления в обществе складывается государственный режим — опре­деляющий элемент и составная часть более широкого понятия полити­ческого режима. В зависимости от форм и методов осуществления го­сударственной власти в стране может существовать полуфеодально­теократический (султанат Оман и др.), тоталитарный (КНДР), автори­тарный (Марокко), полудемократический (Филиппины) или демо­кратический (Великобритания, Франция и др.) режимы. Данное поня­тие тесно связано не с организационной стороной государства (как это имеет место в случае с системой органов государства), а с динамиче­ской стороной государственной власти, характеризует функциональ­ный компонент государства как системы.

Полуфеодально-теократический режим характеризуется неравно­правием граждан (например женщин и мужчин), абсолютной (полуаб- солютной) властью монарха, ибо парламент отсутствует, широким ис­пользованием религиозных норм для государственного регулирова­ния (Коран стоит над конституцией). Тоталитарный режим соединяет в одно целое государственный аппарат и правящую партию (как пра­вило единственную разрешенную партию), характеризуется принци­пом вождизма, допускает единственную идеологию, объявляемую го­сударственной. Авторитарный режим связан с доминированием ис­полнительных органов в системе власти, массовым нарушением прав граждан государственной властью. Полудемократический режим до­пускает определенные демократические институты, даже закрепляет их в конституциях, но их реальное значение невелико. Демократиче­ский режим существует в странах, где не только провозглашаются, но и осуществляются разделение властей, многопартийность и плюра­лизм идеологии, общественное мнение оказывает реальное давление на государственную власть, существует влиятельное местное само­управление и др.

Формы и методы деятельности государства, определяющие госу­дарственный режим, лишь в своей основе обусловлены функциями, т.е. основными направлениями деятельности государства, рассматривае­мыми ниже. Абсолютной предопределенности в данном случае нет. При осуществлении экономической функции государства применяется, на­пример, метод запрета (запрещение экономического монополизма), как и при реализации идеологической функции (запрет пропаганды нацио­нальной вражды). Политическая функция предполагает дозволение (свобода образования общественных объединений), равно как и функ­ция социальная (свобода выбора формы образования).