§ 1. Понятие местного самоуправления

Административно-территориальное деление государственной терри­тории и территориальный публичный коллектив населения. Террито­рия любого государства (кроме «карликовых государств») разделена на административно-территориа1ьные единицы. Они учитываются при создании местного самоуправления. Обычно муниципальные об­разования создаются в границах административно-территориальных единиц. Однако независимо от того, совпадают или нет территориаль­но эти явления, административно-территориальная единица и муни­ципальное образование — разные правовые понятия, и управляются они по-разному. Население административно-территориальной еди­ницы может управляться только назначенными сверху представителя­ми государства (чиновниками общей компетенции — губернаторами, префектами, начальниками районов и др.). Например, округ в Моск­ве — это административно-территориальная единица, возглавляемая назначенным префектом. Основой муниципального образования яв­ляется определенная социально-территориальная ббщность людей — территориальный коллектив населения, он сам создает свои выборные органы, местное самоуправление. Создаваемые в пределах округа рай­оны в Москве - это территориальные коллективы, они выбирают свои органы управления (районные управы и др.).

В административно'-территориальных единицах зарубежных стран (например, во Франции) часто встречается сочетание назна­ченного сверху чиновника общей компетенции, который осуществля­ет государственные полномочия, и выборных органов местного само­управления (советов и др.), которые решают задачи местного значе­ния. При таком сочетании административно-территориальные еди­ницы рассматриваются тоже как территориальные коллективы. Сказанное не означает, что на территории муниципального образова­ния действуют только его выборные органы. Как уже говорилось выше, в муниципальных образованиях могут быть образованы терри­ториальные органы (отделы, отделения) государственных мини

-стерств. Они решают вопросы не местного значения, как муници­пальные органы, а государственного значения. Это — местные органы отраслевого государственного управления. Существование таких ор­ганов не изменяет статуса муниципального образования как террито­риального коллектива, где существует местное самоуправление.

Муниципальная публичная власть и местное самоуправление. Концепция местного самоуправления исходит из того, что сущест­вуют разные виды публичной власти. Государственная власть РФ распространяется на вею территорию государства и даже вне ее (на подвижную территорию, например, военные корабли в открытом море), государственная (государствоподобная) власть субъек­та РФ — на его территорию. Местное самоуправление имеет ло­кальный характер, оно автономно в пределах каждого муниципаль­ного образования в рамках его полномочий. Это — власть коллек­тива населения в пределах определенной территории и в пределах полномочий, установленных конституцией и законом, публичная негосударственная власть народа, муниципального образования, власть территориального публичного коллектива. Она использует­ся для решения вопросов местного значения и осуществляется гра­жданами непосредственно путем применения институтов прямой демократии (выборы, референдум и др.) или через избираемые ор­ганы (советы, мэры и др.).

Все эти институты непосредственной и представительной демо­кратии в муниципальных образованиях объединяются под общим на­званием местного самоуправления. Местное самоуправление в Рос­сии — это форма осуществления народом своей власти, обеспечиваю­щая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными за­конами, а в определенных случаях — основными законами субъектов РФ, самостоятельно и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения непосредственно (например путем местного референдума) и (или) через органы местного само­управления, исходя из интересов населения и с учетом исторических и иных местных условий.

В России около 155 тыс. поселений, от крупных городов до дере­вень с населением 30—50 человек. Однако, хотя Закон о местном само­управлении в России был принят еще в 1995 г., лишь в меньшинстве административно-территориальных единиц на деле созданы муници­пальные образования и местное самоуправление. К 2004 г. местное са­моуправление существовало лишь в 11 субъектах РФ из 89. В соответ­ствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления» в Российской Федера­ции с 2006 г. должно осуществляться повсеместное создание муниципальных образований, где для этого существуют условия.

В науке высказываются различные взгляды на суть местного са­моуправления. Традиционными оппонентами являются сторонники двух крупных теорий — общественной и государственной. Первая больше исходит из должного, вторая лучше учитывает сущее.

Общественная теория местного самоуправления возникла в связи с борьбой против королевского абсолютизма и засилием чиновников. Сначала в городах, а затем в сельских поселениях и других админист­ративно-территориальных единицах население отстояло право созда­вать свои выборные органы, которые управляли местными делами. Первоначально это оформлялось хартиями, даруемыми монархами городам. Затем другие территориальные коллективы стали прини­мать свои уставы, став муниципальными образованиями наряду с го­родами. Муниципальные образования имеют свой бюджет, свою соб­ственность, содержат за свой счет подчиненных им служащих (муни­ципальная служба). Что же касается вопросов государственного зна­чения, то общественная теория исходила из того, что их решают назначенные государственные служащие, не подчиненные местному самоуправлению. Такие служащие, согласно этой теории, не должны назначаться в единицы, признанные общинами (ими первоначально признавались только городские поселения). В настоящее время, од­нако, некоторые прежде небольшие города разрослись в мегаполисы (например, Нью-Йорк в США), но теоретически они остаются общи­нами. Должностные лица общей компетенции сюда не назначаются, но в городах обычно создаются делегатуры министерств (отделы, управления и др.), о которых говорилось выше. Они выполняют об­щегосударственные полномочия по вопросам своего ведения.

На уровне городских и сельских поселений (кроме городов Моск­вы и Санкт-Петербурга, которые являются субъектами Федерации), на уровне районов местное самоуправление действует и в России. Поскольку его органы не входят в систему органов государственной власти, сторонники общественной теории в России отстаивают обще­ственную природу местного самоуправления. Согласно обществен­ной теории должностные лица местного самоуправления — «агенты» общества, их деятельность является негосударственной по своему ха­рактеру.

Государственная теория местного самоуправления исходит из того, что местное самоуправление в конечном счете - часть целост­ного управления обществом. Основы местного самоуправления (принципы организации, полномочия и др.) определяются законом государства. Поэтому сторонники этой теории считают, что местное самоуправление — продолжение государственной власти, а органы и должностные лица местного самоуправления — «агенты» государст­венной власти на местах. Обе теории имеют свои достоинства и не­достатки. Первая отстаивает демократические начала местного само­управления, вторая отражает фактическую зависимость органов ме­стного самоуправления от государства, контроль за деятельностью местного самоуправления (правда, только с точки зрения соблюде­ния законности), в том числе со стороны назначенных на места госу­дарственных чиновников общей компетенции (префектов и др.), имеющихся в ряде стран (не во всех). Она учитывает также создание на местах управлений и отделов министерств (не во всех территори­альных единицах). Юридически управленческие органы местного са­моуправления (исполнительные органы, их отделы), должностные лица не подчинены управлениям и отделам министерств на местах, но с ними согласовываются некоторые мероприятия (организация муниципальной полиции, противопожарная охрана и др.).

Чиновники министерских делегатур могут проверять соответст­вующие отделы местного самоуправления по определенным вопро­сам (финансы и др.) и составлять акты проверки. Они могут также давать советы отраслевым органам местного самоуправления.

Таким образом, управление на местах сочетает и общественные, и государственные элементы, последние имеются и в самом местном самоуправлении. Видимо, нужна разработка общественно-государст­венной теории, но прежде всего — разработка концепции особой пуб­личной власти в местном территориальном публичном коллективе.