§ 2. Формы участия населения в местном самоуправлении

К формам участия граждан в местном самоуправлении относятся: пра­вотворческая инициатива граждан, территориальное общественное са­моуправление, публичные слушания, собрания и конференции граж­дан, опрос граждан и др. В частности, в основных законах и других нормативных правовых актах некоторых субъектов РФ предусмотре­на так называемая гражданская инициатива.

Правотворческая инициатива граждан. Правотворческая инициа­тива — это право группы граждан жителей муниципального образо­вания выступить с проектом местного правового акта по вопросам, входящим в компетенцию органов данного муниципального образова­ния. Для его осуществления такое право должно быть предусмотрено уставом муниципального образования. Для реализации народной пра­вотворческой инициативы нужно подготовить письменный текст (про­стого пожелания принять какой-либо акт недостаточно), требуется со­брать определенное число подписей избирателей, оно не может быть более 3% избирателей муниципального образования.

Проекты правовых актов, подготовленные населением, измене­ния и дополнения к действующим актам вносятся в органы местного самоуправления. Внесение проекта акта в виде народной правотвор­ческой инициативы не влечет за собой обязанности органа местного самоуправления принять акт. Представительный орган местного са­моуправления, глава муниципального образования (если проект об­ращен к нему) обязаны лишь рассмотреть такой акт.

Акт, внесенный в порядке правотворческой инициативы, может относиться к компетенции представительного органа, главы муници­пального заседания. В любом случае инициатором проекта должна быть обеспечена возможность изменения своей позиции при рас­смотрении проекта. Если проект относится к компетенции предста­вительного органа, он должен быть рассмотрен на его открытом засе­дании. В любом случае проект должен быть рассмотрен в течение трех месяцев со дня его внесения. Отказ принять внесенный акт сле­дует мотивировать, но сам по себе отказ не влечет никаких юридиче­ских последствий. Обжаловать в суд его нельзя.

К народной правовой инициативе примыкают предложения граж­дан на заседаниях о принятии или изменении тех или иных актов представительного органа местного самоуправления. На этих заседа­ниях могут присутствовать граждане и в соответствии с некоторыми уставами с разрешения председательствующего они вправе вносить коллективные и индивидуальные предложения (обычно это делает­ся в устной форме), однако у председательствующего нет обязанно­сти предоставить слово в этом случае. Если порядок правотворче­ской инициативы граждан не урегулирован актами муниципального образования или субъекта РФ, должны применяться правила феде­рального закона.

Публичные слушания и собрания граждан. Они проводятся по инициативе населения, представительного органа или главы админи­страции. На таких слушаниях обсуждаются проекты правовых актов по вопросам местного значения. В обязательном порядке на публич­ные слушания должны выноситься проекты устава муниципального образования, предложения об изменении устава, проекты бюджета и отчет о его исполнении, программы развития муниципального обра­зования, вопросы о преобразовании муниципального образования. Необходимо заранее оповестить жителем о предстоящих публичных слушаниях, организовать заблаговременное ознакомление с проекта­ми актов, выносимых на обсуждение.

Для обсуждения вопросов местного значения и информирова­ния населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц, а также для осуществления территориального об­щественного самоуправления на части территории муниципального образования могут проводиться собрания граждан. Поскольку такие собрания проводятся лишь на части муниципального образования (обычно по участкам территориального общественнго самоуправле­ния), они не имеют решающих полномочий. Собрания созываются по инициативе населения, представительного органа, главы муни­ципального образования, а также в случаях, предусмотренных уста­вом территориального общественного самоуправления. На собра­ниях могут приниматься обращения к органам и должностным ли­цам местного самоуправления, избираться лица, уполномоченные представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами и должностными лицами местного самоуправления. Если собрание проводится по вопросам, связанным с осуществлением территори­ального общественного самоуправления, и является его собранием, то оно может принимать решения, но только по вопросам, отнесен­ным уставом территориального общественного самоуправления к его компетенции. Обращения, принятые собранием граждан, подле­жат обязательному рассмотрению органами и должностными лица­ми местного самоуправления с направлением в адрес организаторов собрания письменного ответа. Итоги собрания граждан подлежат обязательному опубликованию (обнародованию).

Полномочия собрания граждан могут осущетвляться конференци­ей граждан (собранием делегатов). Порядок проведения конферен­ции, избрания делегатов определяются уставом муниципального об­разования, другими правовыми актами его представительного органа.

Опрос граждан. Опрос граждан имеет целью выяснение мнения населения и его учет для принятия решений органами местного само­управления, должностными лицами, а также органами государствен­ной власти. Его результаты имеют рекомендательный характер.

Опрос проводится на всей территории муниципального образова­ния по инициативе представительного органа или главы администра­ции муниципального образования - по вопросам местного значения либо по инициативе органов государственной власти субъекта РФ - для учета мнения населения при решении вопросов об изменении це­левого назначения земель муниципального образования для разме­щения объектов регионального и межрегионального значения. В нем вправе участвовать жители муниципального образования, обладаю­щие избирательными правами.

Решение о назначении опроса принимается представительным органом муниципального образования. В его постановлении указыва­ется дата опроса, формулировка вопроса (вопросов), методика прове­дения опроса, форма опросного листа, минимальное число жителей (избирателей), которые должны быть опрошены, для того чтобы мне­ние было представительным (в опросе участвуют не все жители). О проведении опроса жители информируются за 10 дней.

При проведении опроса жители отвечают в письменном виде на вопросы опросного листа. Ответы не подписываются и могут оста­ваться конфиденциальными.

Индивидуальные и коллективные обращения граждан. Граждане обращаются в органы и к должностным лицам местного самоуправле­ния довольно часто и по самым различным вопросам (жилье, ремонты, деятельность торговли, сферы обслуживания и т.д.). Это — распро­страненная форма непосредственной демократии в управлении.

Право граждан обращаться лично, а также направлять индивиду­альные и коллективные обращения в государственные органы и орга­ны местного самоуправления установлено ст. 33 Конституции РФ. В Федеральном законе об общих принципах местного самоуправле­ния 2003 г. говорится также о праве обращаться к должностным ли­цам местного самоуправления (ст. 26). На практике право на обраще­ние осуществляют также объединения (например, творческие союзы, предприятия, учреждения), должностные лица для защиты своих прав и свобод и по другим вопросам. Нет препятствий и для обраще­ний неграждан.

Федеральным актом, регулирующим это право на федеральном уровне, до сих пор остается Указ Президиума Верховного Совета СССР от 4 марта 1980 г. «О порядке рассмотрения предложений, жалоб и заявлений граждан» (действуете дополнениями от 2 февраля 1988 г.). В некоторых субъектах РФ приняты соответствующие законы.

Обращения возможны в устной форме, но, как правило, подают­ся в письменной форме. Устные обращения рассматриваются в тех случаях, когда изложенные в них факты и обстоятельства очевидны, не требуют дополнительной проверки, а личности обращающихся из­вестны. На устные обращения ответ дается, как правило, в устной форме. Письменные обращения граждан должны содержать опреде­ленные реквизиты: наименование и адрес органа и должностного лица, к которому обращаются; изложение существа дела; фамилию, имя, отчество обращающегося; адрес либо данные о месте работы, учебы; дату; подпись. Анонимные обращения не подлежат рассмотре­нию (кроме сигналов о преступлениях, поступающих в правоохрани­тельные органы).

Срок рассмотрения обращений граждан не должен превышать од­ного месяца. Если обращение не требует дополнительной проверки, оно должно быть рассмотрено, как правило, в течение 15 дней. Если для изучения обращения необходима дополнительная проверка, при­влечение и изучение иных материалов, то срок может быть продлен еще на 1 месяц с извещением об этом лица, подавшего обращение. Подача обращений в клеветнических целях влечет ответственность. Лица, нарушающие установленный порядок рассмотрения обраще­ний, виновные в волоките, преследовании граждан за содержащую­ся в обращении критику, несут ответственность.

В законодательстве различаются несколько форм обращений: предложения, заявления, жатобы, ходатайства и др. Предложения гра­ждан — это их обращения по конкретным вопросам, не связанные с на­рушением их прав. Их целью является улучшение деятельности орга­нов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, расположенных на территории данного муниципального образования. Предложение может касаться не подчиненных муниципальным орга­нам предприятий и учреждений, если их деятельность затрагивает ме­стные вопросы. Таково, например, предложение о проведении собра­ния жителей квартала (поселка и т.д.) для обсуждения вопроса о месте создания свалки бытовых отходов, предложение об изменении часов торговли местного магазина. Заявление — это обращение граждан по вопросам реализации принадлежащих им прав, установленных зако­ном (например, заявление гражданина об улучшении жилищных усло­вий, инвалида о социальном обслуживании). Жалоба заявление гражданина по поводу нарушенных прав и законных интересов. Чаще всего жалобы подаются на незаконные действия должностных лиц ме­стного самоуправления (например, незаконное исключение граждани­на из очереди на получение муниципального жилья). Ходатайством называются некоторые обращения с просьбой пересмотреть решение, которое заявитель считает ошибочным.

Предложения и заявления подаются в тот орган местного само­управления и тому должностному лицу, в чьей компетенции нахо­дится решение данного вопроса. Жалобы подаются в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, по отношению к тому, чьи действия обжалуются. Жалобы запрещается пересылать для ре­шения тому органу или должностному лицу, на кого жалуются. Хода­тайства, как правило, подаются в орган, которому органы и должно­стные лица, от которых зависит решение вопроса, не подчинены. В местном самоуправлении ходатайство почти не встречается, хотя эту форму предусматривает, например, закон об обращениях граждан Воронежской области 1998 г. Существует и такая форма обращений, как коллективная петиция — обращение группы граждан в предста­вительный орган местного самоуправления.