§ 2. Государственное и муниципальное управление как отрасль знания и учебная дисциплина

Управление и различные отрасли знаний. Поскольку государствен­ное и муниципальное управление, публичное по своей природе, явля­ется неотъемлемой частью общества, то все или почти все гуманитар­ные науки, а нередко и другие науки (например, кибернетика) касают­ся этих вопросов. Вместе с тем в самом государственном и муници-

лальном управлении и в процессе создания знаний о нем широко используются методы и данные других, негуманитарных наук. В госу­дарственном и муниципальном управлении все шире применяются ав­томатические системы, современная техника, а знания о нем формиру­ются в том числе на базе использования математических методов, ки­бернетики, синергетики, информатики.

Каждая из наук и отраслей знания подходит к изучению пробле­матики государственного и муниципального управления, тех или иных его сторон, со своих позиций. Философия, раскрывая наиболее общие законы природы, общества, человеческого мышления, изуча­ет объективную необходимость управления, в том числе в обществе, его возможности и пределы, субъективную и объективную стороны управленческих отношений. Социология, изучая общество, рассмат­ривает государственное и муниципальное публичное управление в его взаимосвязях и отношениях с различными социальными, про­фессиональными и иными слоями населения. Политология рассмат­ривает публичное управление в той мере, в какой оно относится к политическим институтам, входит в сферу политических отноше­ний. Экономические теории (ранее эта дисциплина нередко называ­лась «политическая экономия») изучают управление в связи с эко­номикой (прежде всего, с позиций макрорегулирования). Процесса­ми управления, включая государственное и муниципальное как часть общего понятия управления, занимается кибернетика, уделяя особое внимание прямым и обратным связям, управление сложными системами изучает синергетика.

Поскольку различные стороны публичного управления регулиру­ются правом, юридическими нормами, те или иные стороны государст­венного и муниципального управления (органы, полномочия и др.) изучаются многими юридическими науками: теорией государства и права (наиболее общие вопросы), конституционным правом (консти­туционное регулирование), административным правом (деятельность исполнительной ветви государственной власти). Вопросы государст­венного управления (вместе с более широкими проблемами) изучает. государствоведение. Существует специальная юридическая дисципли­на — муниципальное право.

Другие юридические дисциплины также касаются вопросов госу­дарственного и муниципального управления. В гражданском праве это, например, вопросы управления государственной собственностью (оперативное управление, хозяйственное ведение и др.), в трудовом — правила трудового распорядка на государственных предприятиях, в земельном — правила отвода земель из государственного или муници­пального земельного фонда, в гражданском и уголовном процессе —

2. - 7977 управление судьей ходом рассмотрения конкретного дела в соответст­вии с процессуальными нормами закона и т.д. Вопросы управления изучаются в земельном, финансовом, таможенном праве и др. Вряд ли можно найти такую отрасль права, которая не касалась бы вопросов публичного управления.

Специальные курсы государственного и муниципального управления и основные подходы к обучению. Почти во всех странах существуют специальные курсы, изучающие государственное и му­ниципальное управление. В России эти курсы иногда разделены: от­дельно изучается государственное управление, отдельно — муници­пальное. С юридических позиций первое изучается административ­ным правом, второе - муниципальным. Кроме того, в специализиро­ванных (управленческих) вузах и на специализированных факульте­тах существует множество дисциплин по различным сторонам управ­ления (управление промышленностью, транспортом, культурой и т.д.). Во многих вузах, готовящих менеджеров, есть дисциплина «Система государственного и муниципального управления». Она входит в федеральный компонент высшего образования по специаль­ности «Государственное и муниципальное управление».

В зарубежных вузах обычно существуют курсы, называемые «пуб­личная администрация» (public administration), «публичное управле­ние» (public management, public government), «административные нау­ки» (administrative sciences). В них речь идет в основном о государст­венном управлении. В меньшей степени распространены курсы, по­священные муниципальному управлению. Они называются обычно «местное управление», и в них вместе рассматривается организация и деятельность как органов государства на местах, так и органов местно­го самоуправления.

Дисциплины, посвященные допросам публичного управления, в за­падных университетах стати изучаться еще столетия назад, хотя пред­ставляли собой собрание фрагментов из различных отраслей знания. До 50-х it. XIX в. в курсах публичного управления господствовал узкий («камеральный») подход, изучались некоторые вопросы управления в рамках одной страны. Со второй половины XIX в. и до 50-60-х гг. XX в. в науке об управлении наблюдалась тенденция к созданию универ­сальных, всеохватывающих теорий. В 50—60-х гг. прошлого века обо­значился переход к дифференциации, к углубленному изучению от­дельных сегментов, управленческих институтов. С 80-х гг. XX в. разра­батываются теории среднего уровня, развивается так называемый неоинституциональный анализ. В настоящее время главное внимание уделяется связям управленческих органов, их взаимодействию, мето

-дам деятельности и т.д. Это характеризуется как динамический подход к институтам управления.

Как правило, объектом изучения является деятельность государ­ственных органов, а также так называемых публичных корпораций: структур; учреждаемых как юридические лица органами государства или муниципальными органами для оказания услуг населению, управ­ления в сфере общественных потребностей (снабжение водой, элек­троэнергией и др.). Муниципальные органы нередко трактуются как «агенты» государственной власти, а их деятельность — как продолже­ние государственной деятельности. Публичное управление в общест­венных объединениях (корпоративное управление) в таких курсах не рассматривается.

Имеют место два подхода к изучению публичного управления в за­падных странах. Первый — экономический — требует применять в управлении рыночные механизмы для улучшения администрирова­ния и его удешевления. Такой подход подвергается некоторыми спе­циалистами критике: считается, что он, в частности, снижает роль гра­жданина, человека до потребителя управленческих (прежде всего го­сударственных) услуг и клиента управленческих органов, а также за­нижает роль должностного лица. Это лицо подчиняется системе «финансовых вызовов» (т.е. потребностей) и финансовых санкций, а индивиды в своих требованиях к администрации руководствуются «разумным эгоизмом» (возможно меньше налогов, чтобы необходи­мое управление осуществлялось). Часть сторонников экономического подхода (идеологи «нового публичного менеджмента») считают, что управленческая работа (речь идет о государственном секторе) может быть улучшена, если администратору платить не должностной оклад, а оплачивать каждое его действие (заметим, что на практике это весьма затруднительно).

Иную позицию занимают сторонники политического подхода (тео­рии коллективных действий). Они выразили свое отношение тезисом «голос и лояльность». Этот тезис включает контроль за управлением и партиципацию граждан в управлении («голос»), а также добровольное следование граждан правилам, поскольку эти правила выработаны при их согласии, отсутствии возражений («лояльность»).

Лояльность означает, что у управленцев общие цели с управляемы­ми, каждый отвечает за другого, ибо все заинтересованы в целостности жизненных порядков. Партиципация — не только и не столько участие в выработке решений, сколько добровольное участие в их реализации, а также самостоятельные (в том числе трудовые) инициативы населения в решении «общих дел». Сторонники политического подхода требуют демократизации управления, большей открытости. В конце XX — нача­ле XXI в. во многих странах принято законодательство, получившее на­звание «законы об открытых окнах». В соответствии с ними каждый гражданин (в большинстве стран также лица без гражданства и ино­странцы) может за сравнительно небольшую плату получить по своему требованию копию любого управленческого акта (включая правитель­ственные), если такой акт не имеет секретного характера.

В странах тоталитарного социализма (КНДР, Куба и др.) в качест­ве публичного управления изучается лишь государственное управле­ние, поскольку концепция местного (муниципального) самоуправле­ния отвергается. Советы (органы типа советов) и подчиненные им ор­ганы рассматриваются как органы государственной власти. При под­ходе к изучению применяются принципы марксизма-ленинизма (руководящая роль коммунистической партии, отказ от разделения властен и др.) с местной спецификой (марксизм-ленинизм и идеи Мао Цзэдуна и Дэн Сяопина в Китае, марксизм-ленинизм и идеи чучхе в КНДР и т.д.). Кроме того, преподаются приближенные к практике дисциплины: государственное строительство и партийное (коммуни­стической партии) строительство.

Методология и методы изучения государственного и муници­пального управления. В науке о публичном управлении (государст­венном, муниципальном, корпоративном) существуют различные школы, объединяющие ученых-единомышленников. О некоторых из них упомянуто выше. Вместе с тем имеются различные методологи­ческие подходы, методологические установки, которые существенно разделяют многих исследователей. Эго — тоталитарный, демократи­ческий и государственно-религиозный методологические подходы. При тоталитарном подходе к публичному управлению акценты де­лаются на необходимости сильной государственной власти (в неко- торыхслучаях — диктатуры определенного социального слоя в обще­стве или персональной диктатуры вождя), осуществляется фактиче­ское слияние органов государства, правящей партии (обычно — ком­мунистической, но бывают и другие ситуации), общественные объединения подчинены правящей партии и органам государства, местное самоуправление отменяется, все органы публичного управ­ления в территориальных коллективах объявляются органами госу­дарственной власти. При тоталитарном подходе к управлению дейст­вует административно-командная система управления.

Демократические концепции государственного и муниципаль­ного управления представлены огромным количеством различных школ, в том числе связанных с идеями «государства-зла» и «госу­дарства-добра», «государства — ночного сторожа» и государства - всесильного регулятора, отстаивающих приоритет экономических или политических методов управления, концепциями государства всеобщего благоденствия и государства, создающего лишь благопри­ятные условия для деятельности индивида, идеями «рациональной бюрократии», технократии и другими концепциями, требующими, с одной стороны, разделения государственного и муниципального управления, с другой — характеризующими муниципальные органы как «агенты государства». При всех различиях демократические кон­цепции опираются на общие постулаты управления — общечеловече­ские ценности, принципы политического и идеологического плюра­лизма, разделения властей, господства права, признание местного са­моуправления и т.д.

Государственно -религиозный (теократический, клерикальный) подход к публичному управлению типичен для государств мусульман­ского фундаментализма (Иран, Саудовская Аравия и др.).

Концепции мусульманского фундаментализма об управлении свя­заны с идеями халифата как лучшей формы управления, с отрицанием выборов в органы государства (они заменяются назначением монар­хом совещательного совета — аш-шуры при правителе). Вместо уча­стия граждан в управлении используется практика меджлиса (прием в установленные дни любого «правоверного» главой государства, кото­рый одновременно является имамом — религиозным главой, и членами его семьи). В арабских странах, которые испытали влияние либераль­ных идей и являются республиками (Алжир, Египет и др.), сохрани­лись лишь элементы прежних порядков (фактическое недопущение женщин к политике и государственной службе, хотя такие права зако­ном им предоставлены, аш-шура превратилась в подобие частично из­бираемого консультативного парламента при президенте).

При изучении государственного и муниципального управления используются различные общенаучные и специальные методы. Среди научных методов важное значение имеют анализ и синтез. С их помо­щью, например, выделяются ветви государственной власти (законода­тельная, исполнительная, судебная и др.), создаются понятия государ­ственного аппарата (в широком смысле), муниципального образова­ния, местного самоуправления. Применяются логический метод (с его помощью делаются различные умозаключения, например, о принципе законности в управлении), метод формализации (он помогает, напри­мер, создавать различные классификации), сравнительный метод (позволяет сопоставлять возможности разных способов публичного управления), количественные методы (в том числе статистические, свидетельствующие о составе аппарата управления), метод прогнози­рования (например, вывод о возможном отпочковании новых ветвей власти), экстраполяции (распространение признаков данного явления на другие сходные явления), моделирования (искусственное воссозда­ние тех или иных управленческих процедур), эксперимента (практи­ческая проверка деятельности тех или иных органов управления в ус­ловиях, созданных экспериментатором).

При применении к изучению государственного и муниципального управления многих общенаучных методов они имеют определенные особенности, ибо реальное манипулирование явлениями государствен­ности, муниципального управления часто невозможно (нельзя, напри­мер, искусственно создать второе правительство с иными полномо­чиями, чтобы в сопоставлении проверить эффективность его деятель­ности). Свои ограничения имеют методы моделирования, экстраполя­ции и некоторые другие.

При изучении государственного и муниципального управления широко используются исторический метод (например, путем исполь­зования исторических данных выявляются тенденции государствен­ного ущаълепп»), конкретно-социологические меювм и приемы (анке­тирование, интервью, опросы населения, государственных и муници­пальных служащих), социально-качественные методы исследования (например, для выявления социальных предпочтений разных групп служащих), правовые (изучение нормативных актов, регулирующих государственное и муниципальное управление), сравнительно-право­вые (например, сравнение с зарубежными моделями управления, кон­трастирующее сравнение) методы.

Важнейшее значение при изучении государственного и муници­пального управления имеют методы наблюдения за деятельностью соответствующих органов и должностных лиц, методы имитации (например, организация соответствующих деловых игр, копирующих определенный вид деятельности органа государства или местного са­моуправления), различные частные методики, изучение документов, статистики, отчетов соответствующих органов, данных средств массо­вой информации.

Система курса. Курс состоит по существу из трех частей. Сначала рассматриваются некоторые наиболее общие вопросы государствен­ного и муниципального управления. Они как бы «выносятся за скоб­ки», чтобы не возвращаться к ним в дальнейшем. Затем рассматрива­ется от ьно государственное и муниципальное управление.