§ 3. Государственное управление в сфере социальных отношений

Социальная сфера жизни общества включает труд, здравоохранение, образование, науку, культуру, иные социальные отношения. Их неред­ко сложно отделить от экономических и политических отношений (на­пример, труд — это не только социальное явление, но и важнейшая экономическая категория, а отношения социальных коллективов по вопросам труда часто приобретают политический характер).

В современных условиях главная задача государственного регули­рования социальных отношений состоит в том, чтобы содействовать социальной солидарности и социальной справедливости, а поскольку борьба различных классов и социальных слоев за удовлетворение соб­ственных интересов неизбежна, она должна протекать на основе состя­зательности и в рамках правового тюля, в целях поиска согласия, ком­промиссов.

Для решения этих задач парламент принимает соответствующие кодексы законов и законы: о порядке разрешения трудовых конфлик­тов (в том числе о забастовках), о создании трехсторонних комиссий, состоящих из представителей государства, профсоюзов (работников) и предпринимателей (работодателей), об установлении минимальных размеров оплаты труда, об оплачиваемых выходных днях и отпусках, о государственной социальной помощи, о пособиях по безработице и т.д. Эти нормы распространяются на все предприятия, независимо от фор­мы собственности. Действуют законы о пенсиях, медицинском обслу­живании, образовании, устанавливаются льготы для малообеспечен­ных и многодетных семей, инвалидов, ветеранов войны и труда и т.д. Парламент поощряет благотворительность, уменьшая налогооблагае­мую базу на соответствующий размер.

Как и в сфере экономики, в области социальных отношений глава государства и правительство контролируют исполнение принятых за­конов, своими актами развивают их положения. Оперативным управ­лением ведают министерства (ведомства), на местном уровне — их территориальные управления и отделы. Особенностью сферы соци­ального регулирования является то, что в ней преобладают учрежде­ния (в экономической сфере — предприятия).

Решающее значение в жизни общества имеет труд. Положения о роли труда содержатся во многих зарубежных конституциях (Испа­ния, Италия, Португалия и др.). С вопросами труда связаны многие ас­пекты социального развития, пенсионное обеспечение, трудовая и иная миграция (территориальное перемещение, сопровождающееся изменением места жительства населения), вопросы отдыха и быта.

Регулированием вопросов труда и связанных с ними отношений почти во всех странах занимаются министерства труда (имеются и другие названия), в Российской Федерации эти функции осуществ­ляет Министерство здравоохранения и социального развития РФ. В его состав входят федеральные службы по труду и занятости, по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия челове­ка, по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, федеральные агентства по здравоохранению и социальному разви­тию (в отличие от службы по надзору одноименное агентство вы­полняет непосредственные управленческие функции по отношению к подчиненным предприятиям и учреждениям), по физической культуре, по спорту и туризму. Министерство проводит государст­венную политику в области здравоохранения, труда, занятости, со­циальной защиты населения, координирует по этим вопросам дея­тельность других органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов. Оно создает территориальные органы по урегулирова­нию коллективных трудовых споров, разрабатывает комплексные программы использования трудовых ресурсов, повышения доходов граждан, развития социального страхования, организации пенсион­ного обеспечения, совершенствования социального партнерства го­сударства, труда и капитала, социальной защиты женщин, детей, ве теранов, инвалидов, пенсионеров, в том числе разрабатывает проек­ты законодательных актов о льготах менее обеспеченным гражда­нам и о замене льгот выплатой денежного содержания (по определен­ным льготам и слоям населения эти вопросы решают органы субъек­тов РФ), проводит мероприятия по охране труда и технике безопас­ности. Министерство готовит проекты законов по пенсионному об­служиванию населения (вопросами пенсионного обеспечения воен­нослужащих, сотрудников органов безопасности занимаются другие ведомства), разрабатывает целевые программы, осуществля­ет социальные выплаты в виде пособий по безработице, совместно с органами местного самоуправления содействует гражданам в поис­ке подходящей работы, а работодателям - в подборе необходимых работников.

Труд человека непосредственно связан с состоянием его здоровья, физического и психического. Этими вопросами также занимается Ми­нистерство здравоохранения и социального развития РФ. Оно коор­динирует в этой сфере деятельность других органов исполнительной власти. Министерс тво действует в тесном контакте с соответствующи­ми органами субъектов РФ, с Федеральным фондом обязательного ме­дицинского страхования. Российской академией медицинских наук, обществом Красного креста и Красного полумесяца, с профессиональ­ными медицинскими ассоциациями. На местах в систему Министерст­ва входят его территориальные органы (управления, отделы), государ­ственные лечебно-профилактические, научно-исследовательские, об­разовательные учреждения, санатории, курорты, аптеки, предприятия, санитарно-эпидемиологические станции (в системе Министерства имеется департамент, который занимается санитарно-эпидемиологи­ческими вопросами; его возглавляет Главный санитарный врач РФ).

Министерство разрабатывает основы государственной политики в области здравоохранения, организует систему медицинской помощи населению, осуществляет государственный санитарно-эпидемиологи­ческий надзор, охрану здоровья населения, научные исследования по вопросам здравоохранения, внедряет их в медицинскую практику, обеспечивает методическое руководство, разрабатывает нормативы и стандарты, контролирует качество медицинской помощи и лечебных средств, проводит медицинскую экспертизу в случае заболеваний, ин­валидности, заботится об охране семьи, материнства, детства. Оно за­нимается медицинским обязательным (для всех работающих граждан) и добровольным страхованием. В укреплении здоровья населения ак­тивно участвуют федеральные агентства по физической культуре, спорту, туризму, входящие в состав Министерства здравоохранения и социального развития РФ. Для обеспечения экстренной медицинской помощи населению действуют службы скорой и неотложной помощи, а при авариях и катастрофах — Министерство РФ по делам граждан­ской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Оно функционирует в контакте с соответствую­щими службами министерств здравоохранения и социального разви­тия, обороны, внутренних дел, транспорта, на местах имеет свои орга­низации.

Квалифицированный и производительный труд требует общего и профессионального образования. Образование формирует также ду­ховный мир человека, совершенствует его способности. В настоящее время каждый третий россиянин (около 50 млн человек) учится или повышает свою квалификацию. Образование — приоритетная сфера. В России существует бесплатное общее полное (среднее) одиннадца­тилетнее образование, начальное и среднее профессиональное образо­вание (профтехшколы, техникумы) в государственных и муниципаль­ных образовательных учреждениях, высшее профессиональное обра­зование в государственных и частных высших учебных заведениях. Прием в частные образовательные учреждения осуществляется, как правило, без конкурса для всех желающих, в государственных учреж­дениях существует конкурс. Образование может быть получено на ос­нове очного обучения, очно-заочного (вечернего), заочного, экстерно

м(самообразование или образование на дому со сдачей экзаменов), но по некоторым специальностям получение высшего профессионально­го образования в заочной форме или в форме экстерна не допускается (например, медицина, военное дело, иностранные языки). Для любой формы образования и обучения действует единый государственный (федеральный) образовательный стандарт (необходимый минимум знаний).

В России сложилась следующая система государственных органов управления образованием: Министерство образования и науки РФ; со­ответствующие управления (департаменты, отделы) в других мини­стерствах и ведомствах, которые управляют своими учебными заведе­ниями данного профиля (военные училища, институты и академии в министерствах обороны, внутренних дел, здравоохранения, транспор­та); государственные органы управления образованием в субъектах РФ. Существуют и муниципальные (местные) органы управления об­разованием (например, отделы народного образования, входящие в ад­министрацию муни ципалъного района или муниципального городско­го поселения), они занимаются прежде всего вопросами начального и начального профессионального (профтехшкола) образования.

Государственные органы образования разрабатывают целевые программы, государственные (федеральные) образовательные стан- дарты¹, создают структуру образования, осуществляют государствен­ную аккредитацию образовательных учреждений (после этого учреж­дения вправе выдавать документы, дипломы об образовании единого государственного образца), устанавливают эквивалентность докумен­тов об образовании, в частности иностранных документов (нострифи- кация), определяют порядок аттестации педагогических работников, финансируют созданные ими образовательные учреждения и устанав­ливают нормативы материальной и иной обеспеченности образова­тельного процесса.

Основную роль в осуществлении государственной политики в об­ласти образования играет Министерство образования и науки РФ. Во­просами образования в нем занимаются федеральные службы по обра­зованию, по надзору в сфере образования и науки. Министерство ру­ководит подчиненными ему образовательными учреждениями (преж­де всего высшего профессионального образования, среднее образова­ние обычно входит в сферу управленческой деятельности субъек-

Помимо федерального компонента, который обязателен для всех субъек­тов РФ, в стандарт могут быть включены региональный и вузовский (для данного вуза) компоненты.

тов РФ) и выполняет функциональные обязанности по отношению к неподчиненным образовательным учреждениям (например негосу­дарственным вузам). Министерство обеспечивает сохранение единого образовательного пространства Российской Федерации, условия для реализации конституционного права граждан на образование, коорди­нацию сферы образования и научно-исследовательской деятельности, внедрение научных разработок в сферу образования, координирует и контролирует деятельность других исполнительных органов в сфере образования. Оно разрабатывает типовые положения об образователь­ных учреждениях, устанавливает для подведомственных учреждений ежегодные контрольные цифры всех категорий обучающихся и поря­док приема граждан в государственные учреждения среднего и высше­го профессионального образования, создает действующие на общест­венных началах советы по защите докторских и кандидатских диссер­таций (диссертационные советы), устанавливает правила защиты, присваивает ученую степень доктора наук (эта функция возложена на Высшую аттестационную комиссию, являющуюся структурной ча­стью Министерства). Министерство вправе издавать нормативные акты, обязательные для ведомств, в ведении которых находятся обра­зовательные учреждения, и инспектировать любые образовательные учреждения и органы управления образованием.

Образовательные учреждения бывают дошкольными, общеобразо­вательными (начального общего, основного общего, среднего или пол­ного общего образования), среднего и высшего профессионального об­разования, специальными (для лиц с отклонениями в развитии), допол­нительного образования (например второго высшего образования) и др. Кадры высшей квалификации готовят учреждения высшего профес­сионального образования — институты, университеты, академии и др. В России более 600 государственных вузов и около 400 негосударствен­ных (иногда приводятся и другие данные), в целом в них обучаются около 3 млн студентов. Вузы теперь имеют значительную администра­тивную и хозяйственную самостоятельность, утвердилась академиче­ская свобода — право преподавателя вуза излагать материал с тех идео­логических позиций, которых он придерживается, при соблюдении за­конов и объема знаний, определенного в федеральном образовательном стандарте. Граждане РФ имеют право на получение на конкурсной ос­нове высшего и послевузовского профессионального образования в го­сударственных учреждениях, если образование данного уровня он по­лучает впервые, второе высшее образование он может получить только за плату. Вуз должен иметь лицензию, пройти аккредитацию (она дает право на выдачу диплома, иных документов государственного образца), для чего вузу надо иметь опыт подготовки кадров не менее грех лет. В соответствии с болонскими соглашениями, к которым присоедини­лась Россия, студенту, прошедшему итоговую аттестацию, присваивает­ся степень бакалавра (после не менее четырех лет образования), дипло­мированного специалиста (пяти лет) и магистра (шести лет)'. Управле­ние вузом осуществляется на основе устава данного вуза, путем соче­тания принципов . единоначалия и коллегиальности. Общее руководство государственным или муниципальным вузом осуществ­ляет выборный ученый совет - совещательный орган при ректоре, практически основные решения ректор не принимает без участия уче­ного совета. Оперативное руководство вузом осуществляет ректор, из­бираемый тайным голосованием на общем собрании (конференции) сотрудников сроком до пяти лет и утверждаемый вышестоящим орга­ном управления, в ведении которого находится вуз (в негосударствен­ных вузах применяется и мной порядок). Факультеты возглавляет де­кан, выполняющий в том числе и административные функции. Фа­культет ведет подготовку студентов по определенной специальности. Основным звеном вуза является кафедра - группа преподавателей од­ной или смежных специальностей во главе с заведующим, избираемым (аттестуемым) ученым советом. Кафедра проводит учебную, методиче­скую, научно-исследовательскую, воспитательную работу со студента­ми, ведет подготовку кадров ученых (аспирантура).

В наше время наука стала важнейшей производительной силой в обществе. В науке и научно-технической деятельности участвуют научный работник (исследователь) •- лицо, обладающее необходи­мой квалификацией и профессионально занимающееся научной, на­учно-технической деятельностью; специалист научной организации (лицо, имеющее профессиональное образование, способствующее получению научного, научно-технического результата, например ла­борант), работник сферы научного обслуживания (обеспечивает соз­дание условий для научной работы). Они могут заниматься научной деятельностью индивидуально, в составе научных коллективов или организаций.

Наука и образование тесно соединены, чем обусловлено создание Министерства образования и науки РФ. Вопросами науки в нем зани­маются федеральные агентства по науке и инновациям, по надзору в сфере образования и науки, по интеллектуальной собственности, па­тентам и товарным знакам.

Пока действует порядок выдачи диплома специалиста (срок обучения пять лег), но болонские документы такого диплома не предусматривают

.Организация государственного управления наукой связана с ее де­лением на фундаментальную и прикладную (отраслевую). Отдельно иногда говорится о вузовской науке, которая может быть и фундамен­тальной, и прикладной¹. Эти классификации связаны с характером ре­шаемых задач и источниками финансирования. Фундаментальная наука создает интеллектуальные ресурсы для дальнейшего продвиже­ния исследований, ее достижения реализуются в виде товарных цен­ностей прикладной наукой.

Министерство образования и науки РФ занимается формировани­ем и обеспечением реализации единой научно-технической политики. Оно осуществляет управление в сфере науки и технологий граждан­ского назначения, работает в тесном взаимодействии с Российской академией наук, отраслевыми государственными академиями наук, со­трудничает с вузами. Министерство определяет приоритетные на­правления развития науки и техники, организует работу по решению важнейших межотраслевых научных и научно-технических проблем, координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти в сфере научно-технической информации, содействует между­народному научно-техническому сотрудничеству, разрабатывает меры по рациональному размещению на территории страны научно­технического потенциала, определяет исполнителей и объекты финан­сирования по приоритетным направлениям, утверждает номенклату­ру научных специальностей и др. Оно осуществляет аккредитацию на­учных организаций и ведет сводный реестр (регистрацию) таких орга­низаций.

Важное значение имеет государственная охрана научных достиже­ний. Такую охрану осуществляет федеральное агентство по интеллек­туальной собственности, патентам и товарным знакам в составе Мини­стерства образования и науки РФ. Оно имеет исполнительные, кон­трольные, разрешительные, регулирующие и организационные функ­ции в области охраны интеллектуальной, промышленной собственно­сти, изобретений, товарных знаков и др. Охраняются также права ав­тора литературного произведения.

Наряду с Министерством образования и науки РФ существуют научные организации. К их числу относятся Российская академия наук, а также российские отраслевые академии наук (сельскохозяйст­венных наук, медицинских наук, образования, архитектуры и строи­тельства, художеств). Все они являются организациями, действующи-

Вычленение вузовской науки (по месту научных исследований) часто вызыва­ет возражения.

ми на основании устава, имеют государственный статус, создаются и ликвидируются актами Президента или Правительства РФ, финанси­руются за счет средств федерального бюджета. В системе этих акаде­мий существуют научные учреждения - научно-исследовательские институты, лаборатории, проектно-конструкторские и другие органи­зации. На базе ведущих научно-исследовательских институтов созда­но 58 (2005 г.) единых государственных научных центров (научных технопарков, инновационных центров и др.). с каждым из которых Правительство РФ заключило договор о проведении фундаменталь­ных и прикладных работ, жизненно необходимых стране. Финансиро­вание имеет целевой характер.

Некоторые ученые создали по своей инициативе несколько акаде­мий (Российская академия общественных наук, информатизации, пра­ва и др.), действующие на общественных началах. Они гоже присваи­вают своим членам титул академиков (форма общественного призна­ния заслуг).

В условиях многонациональной России очень важное значение имеют федеральные и национальные отношения. Ранее эти вопросы относились к компетенции Министерства по делам федерации, нацио­нальной и миграционной политики. В 2001 г. оно было упразднено, а его функции переданы другим министерствам и ведомствам (МВД, МИД и др.). Впоследствии была учреждена должность министра, ко­торый занимался разработкой и координацией национальной полити­ки (он не входил в состав Правительства РФ), хотя соответствующего министерства не было создано. В 2004 г. учреждена должность мини­стра регионального развития.