§ 3. Законодательный процесс

Виды законов и понятие законодательного процесса. Существует че­тыре вида законов Российской Федерации: федеральные законы (обыкновенные), федеральные конституционные законы, законы о по­правках к Конституции РФ (еще не принимались) и законы о ратифи­кации международных договоров. Обыкновенные законы принимают­ся по широкому кругу вопросов (например, законы о противодействии политическому экстремизму или об обороте сельскохозяйственных земель). Конституционными в России называются законы, принятие которых предусмотрено Конституцией РФ, т.е. по определенным во­просам (например, о референдуме, о Правительстве РФ, о Конститу­ционном Суде РФ и др.). Конституционные законы принимаются большинством не менее ³/₄ голосов от общего числа членов Совета Фе­дерации и не менее ²/₃ голосов от общего числа депутатов Государст­венной Думы. Законы о поправках к Конституции РФ (кроме попра­вок к гл. 1, 2 и 9), принимаются по процедуре конституционных зако­нов, но затем подлежат одобрению органами законодательной власти не менее чем ²/₃субъектов РФ. Процедуры, по которым принимаются законы того или иного вида, охватываются термином «законодатель­ный процесс».

Законодательный процесс — это система действий в парламенте, завершающаяся принятием или отклонением закона. Принятие за­кона состоит из шести стадий: 1) законодательная инициатива; 2) подготовка законопроекта к рассмотрению на пленарном заседа­нии Государственной Думы; главное в этой стадии обсуждение за­конопроекта в комитетах и других органах палаты; 3) обсуждение за­конопроекта на пленарном заседании Думы; 4) принятие (или от­клонение) закона Думой; 5) рассмотрение закона и одобрение (или неодобрение) Советом Федерации; 6) промульгация (подписание, санкционирование и обнародование закона Президентом РФ). Если Совет Федерации не одобрит закон, возможны две дополнительные стадии: 1) создание и работа согласительной комиссии палат (на­пример, летом 2000 г. согласительная комиссия рассматривала во­прос об изменении порядка формирования Совета Федерации); 2) повторное принятие закона Государственной Думой либо про­стым большинством (если Дума согласилась с предложениями Со­вета Федерации), либо ²/₃голосов (если не согласилась). Примером является преодоление вето Совета Федерации более чем у_ч голосов Думы 19 июля 2000 г. по вопросу о праве Президента РФ смещать с должности глав исполнительной власти субъектов РФ при опреде­ленных условиях (нарушение Конституции РФ и законов и отказ устранить его). Стадии рассмотрения в Совете Федерации может не быть, если принятый Государственной Думой закон не подлежит обязательному рассмотрению в нем (ст. 106 Конституции РФ) или если в течение 14 дней законопроект не был рассмотрен в Совете Федерации (Конституционный Суд РФ истолковал эту норму так: 14 дней исчисляются не с момента поступления закона из Государ­ственной Думы в Совет Федерации, а с момента начала рассмотре­ния его в Совете Федерации).

Дополнительные две стадии возможны также и при использова­нии Президентом РФ права вето: 1) принятие предложений Прези

-дента Государственной Думой и принятие закона в новой редакции;

2. преодоление вето ²/₃ голосов (от общего числа) в каждой палате и обязательная промульгация закона Президентом в этом случае.

Таким образом, в зависимости от ситуации число и характер ста­дий законодательного процесса могут быть различными.

Законодательная инициатива. Под законодательной инициативой понимается право внести законопроект (письменный текст), которо­му соответствует обязанность парламента его рассмотреть (при рас­смотрении можно сразу отвергнуть). Такое право имеют только субъ­екты законодательной инициативы (предложения других лиц и орга­нов можно представить или переслать в Федеральное Собрание, но это не влечет обязанности их рассмотреть). Законопроект вносит­ся в Государственную Думу (Совет Федерации, если желает предло­жить законопроект, тоже вносит его в Думу), он обсуждается и при­нимается Думой, и только после этого поступает в Совет Федерации.

Субъектами правазаконодательной инициативы являются: Прези­дент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Госу­дарственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представи­тельные) органы государственной власти субъектов РФ. Эти органы и лица имеют право законодательной инициативы в широком объеме (исключая законопроекты о поправках к Конституции). Частичную законодательную инициативу (по вопросам их ведения) имеют Кон­ституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ.

При внесении законопроекта в Думу должны быть представлены: пояснительная записка; текст законопроекта; перечень актов феде­рального законодательства, которые утрачивают силу или должны быть изменены в связи с принятием данного закона; финансово-эко­номическое обоснование (если закон потребует затрат); заключение Правительства РФ (если вносятся законопроекты по вопросам нало­гов, государственных займов и другие законопроекты финансового характера). На практике на такое заключение законопроект направ­ляет Совет Государственной Думы.

Подготовка законопроекта к рассмотрению. Совет Государст­венной Думы назначает ответственный за законопроект комитет и включает проект в программу работ (на сессию или в календарь на месяц). Одновременно законопроект направляется в комитеты и ко­миссии Государственной Думы, в депутатские объединения, Прези­денту РФ, в Совет Федерации, в Правительство РФ (при необходи­мости — в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ), а если законопроект относится к предметам 16* совместного ведения Федерации и субъектов, — в законодательные органы субъектов. Если более ‘/₃ субъектов РФ высказываются про­тив законопроекта, он не обсуждается, а возвращается на доработку. Если поступают альтернативные проекты по одному и тому же во­просу (иногда поступает до 13 проектов), они предварительно изу­чаются в комиссиях, за основу принимается один, остальные ис­пользуются в качестве поправок, дополнений.

Подготовленный для первого чтения в Государственной Думе проект направляется в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение на пленарном заседании. Одновременно он рассылает­ся Аппаратом Государственной Думы Президенту РФ, Совету Феде­рации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, ини­циатору законопроекта.

При принятии законопроекта к рассмотрению и в ходе обсужде­ния он рассылается всем субъектам РФ. Если законодательные соб­рания ¹ /₃ субъектов РФ выскажутся против законопроекта, он снима­ется с обсуждения. Такие возражения были (в том числе в 2004 г. со стороны Чувашии), но никогда возражений от У₃ числа субъек­тов РФ не было получено.

Обсуждение законопроекта. На пленарном заседании обычно бывает три чтения (некоторые из них могут быть соединены), при об­суждении проекта государственного бюджета - четыре.

В первом чтении на пленарном заседании обсуждается концепция законопроекта, его актуальность, практическая значимость, дается оценка его соответствия Конституции РФ. Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта (депутата, представителя соот­ветствующего органа и др.). Затем следует содоклад представителя ответственного комитета (после поступления законопроекта от лиц и органов, обладающих правом законодательной инициативы, он пере­дается в один из комитетов, соответствующих по своему названию профилю, содержанию проекта). Далее по решению Государственной Думы возможны ответы на вопросы, затем следуют выступления (предложения, замечания) депутатских объединений, депутатов, пол­номочных представителей Президента РФ и Правительства РФ в Го­сударственной Думе, других лиц, приглашенных на обсуждение. По результатам обсуждения Дума путем голосования может принять за­конопроект в первом чтении и продолжать работу над ним (прежде всего, что делает инициатор и ответственный комитет, учитывающие замечания), может сразу принять его как закон, а может отвергнуть, В последнем случае законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит. В первом чтении принимаются или отвергаются концеп­ция законопроекта, его основы. Далее могут быть предложены по­правки, но изменять концепцию во втором или третьем чтении нель­зя. После первого чтения законопроект, если он принят, рассылает­ся в субъекты РФ. Если более трети законодательных собраний субъ­ектов РФ выскажутся против законопроекта, он не допускается до второго чтения, а создается согласительная комиссия Думы с пред­ставителями субъектов РФ.

Если законопроект принят в первом чтении, он возвращается в ответственный комитет. Для второго чтения ответственный комитет вносит в проект поправки, составляет три таблицы поправок: реко­мендуемых к принятию, к отклонению, и поправки, по которым ко­митетом не принято решений. Материалы представляются в Совет Государственной Думы, он назначает второе чтение.

На втором чтении сначала обсуждаются поправки, рекомендуе­мые комитетом к принятию, затем — к отклонению, наконец, таблица поправок, в отношении которых комитет не принял решения. Если возникает дискуссия, обсуждается каждая поправка. После голосова­ния по поправкам голосуется предложение о принятии законопроек­та во втором чтении. Если проект не получил большинства голосов, он не считается отклоненным, а возвращается на доработку в коми­тет.

Третье чтение назначается Советом Государственной Думы для принятия законопроекта в качестве закона в. целом. Предварительно текст направляется тем же органам и лицам, что и при подготовке первого и второго чтений. В ходе третьего чтения не допускается об­суждение закона в целом, его статей, внесение поправок. Возможны редакционные уточнения. В исключительных случаях может быть поставлен вопрос о возвращении ко второму чтению.

Государственная Дума может провести три чтения в один день, соединить чтения, если предлагается бесспорный и срочный законо­проект. Так были приняты поправки к закону о военной службе, не­которые другие поправки к законам.

Рассмотрение закона в Совете Федерации. Государственная Дума все принятые ею законы направляет в Совет Федерации. Неко­торые из них подлежат обязательному рассмотрению в Совете Феде­рации (законы по вопросам федерального бюджета и некоторым дру­гим финансовым вопросам, международных договоров, государствен­ной границы и др.). Другие законы не подлежат обязательному рас­смотрению в Совете Федерации. Они могут им рассматриваться, а могут не рассматриваться. Однако если по истечении 14 дней после их получения Совет Федерации не приступил к их рассмотрению, та­кие законы считаются принятыми окончательно Государственной Думой и могут быть направлены ею после истечения 14 дней на под­пись Президенту РФ. Такие факты имели место.

Преодоление разногласий, возникших при отклонении феде­ральных законов Советом Федерации. При отклонении федераль­ного закона Советом Федерации у Государственной Думы имеется несколько возможностей: 1) принять вторично закон в прежней ре­дакции, для этого требуется ²/₃ голосов; 2) принять закон большинст­вом общего числа голосов с изменениями, предложенными Советом Федерации (необходимо учесть все изменения) и снова направить в Совет Федерации; 3) принять закон при частичном учете замечаний Совета Федерации большинством голосов и вновь направить в Совет Федерации; 4) создать согласительную комиссию на паритетных на­чалах (из равного числа представителей Государственной Думы и Совета Федерации). В ее состав могут входить также работники ап­паратов Совета Федерации и Государственной Думы для преодоле­ния разногласий по спорным положениям закона. Решения комиссии принимаются не большинством всех ее участников, а путем раздель­ного открытого голосования представителей Государственно]] Думы и Совета Федерации. В протоколе фиксируются: достигнутые согла­шения, имеющиеся разногласия, предложения по их преодолению, невозможность преодоления разногласий данным составом комис­сии.

Государственная Дума при повторном рассмотрении закона рас­сматривает только предложения комиссии и может их принять либо отклонить. Принятый Государственной Думой закон в редакции со­гласительной комиссии передается в Совет Федерации. Если Дума не приняла закон в редакции согласительной комиссии и не согласна с предложениями Совета Федерации, она может принять его только У голосов (это имело место). Таким образом, Дума может все-таки одна, без Совета Федерации, преодолев его вето, принять обыкновен­ный (не конституционный) закон. Совет Федерации без участия Го­сударственной Думы принять закон не может.

Промульгация (обнародование) закона. Принятый парламентом закон (в том числе только Государственной Думой, например, при преодолении вето Совета Федерации) направляется Президенту РФ для опубликования (т.е. официального издания в печатном органе) и обнародования (в других средствах массовой информации). Прези­дент может подписать или в течение 14 дней со дня поступления к нему закона отклонить его (президентское вето). Президент РФ от­клоняет законы по разным причинам (противоречия Конститу­ции РФ и ранее принятым законам (без изменения их), плохая ре­дакция закона, его неясность, несогласие с отдельными положениями закона и т.д.). Конституционные законы и законы о поправках к Кон­ституции Президент РФ отклонять не вправе, так как они уже при­няты y-j голосов парламентариев и как бы заранее преодолели прези­дентское вето. После подписания закона Президентом РФ он в тече­ние максимум семи дней должен быть опубликован, неопубликован­ные законы применению не подлежат.

Если закон Президентом РФ отклонен, возможны следующие ва­рианты: 1) президентское вето преодолевается ²/_ъ голосов в каждой палате; если хотя бы одна из них не соберет такого числа голосов, за­кон не принят; 2) палаты принимают предложения Президента РФ, принимают закон простым большинством голосов и передают его на подпись Президенту РФ; 3) палаты учитывают некоторые предложе­ния Президента РФ, принимают закон простым большинством голо­сов, и он поступает на подпись Президенту РФ, который решает, со­гласиться с исправленным текстом или вновь отклонить его. Если одна из палат пришла к решению не преодолевать вето, не принимать предложения Президента РФ, а разрабатывать законопроект в новой редакции, законодательный процесс начинается снова.

Как указывалось выше, кроме законов Государственная Дума принимает постановления. Наиболее важное значение имеют поста­новления об амнистии, по международным вопросам. Иногда прини­маются постановления частного характера (например, в 2004 г. было принято постановление об обязанности одного из депутатов изви­ниться, поскольку в своем выступлении в Думе он допустил оскорби­тельные выражения в адрес третьих лиц).