Глава 16

ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ, ЕЕ СУБЪЕКТОВ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Полномочия федеральных органов. В силу того, что правовое регули­рование местного самоуправления осуществляется федеральными нор­мативными правовыми актами, нормативными правовыми актами субъектов РФ, самих муниципальных образований (прежде всего их ус­тавам]!), необходимо определить полномочия органов и должностных лиц на каждом из этих уровней. Исходные положения для этого содер­жатся в ст. 12 и гл. 8 Конституции РФ, общие принципы — в Федераль­ном законе 2003 г., более детально эти вопросы регулируются конститу­циями и уставами субъектов РФ, их законодательством. В каждом му­ниципальном образовании регулирование осуществляется в соответст­вии с положениями федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, правовыми актами самих муниципальных образований.

К полномочиям федеральных органов государственной вла­сти в области местного самоуправления относятся:

• определение общих принципов местного самоуправления. Эти принципы установлены Конституцией РФ (особенно ст. 12 и гл. 8), а также Законом 2003 г. об общих принципах местного самоуправле­ния;

• правовое регулирование по предметам исключительного веде­ния Федерации и в пределах полномочий Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов; это правовое регули­рование включает установление и регулирование прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц в сфере местного самоуправления, а также уста­новление прав, обязанностей и ответственности органов субъек­тов РФ, их должностных лиц в этой сфере;

• правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц мест­ного самоуправления по решению вопросов местного значения;

• правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного са­моуправления при осуществлении отдельных государственных пол­номочий, которыми органы местного самоуправления наделены фе­деральными законами в порядке, который установлен законом 2003 г. об общих принципах местного самоуправления.

Полномочия органов субъектов РФ в области местного само­управления. К полномочиям органов государственной власти субъ­ектов РФ в области местного самоуправления относятся:

• регулирование вопросов организации местного самоуправле­ния в соответствующем субъекте РФ;

• установление определенных прав, обязанностей и ответствен­ности органов и должностных лиц субъекта РФ в сфере местного са­моуправления (включая предметы совместного ведения РФ и ее субъектов, если вопросы, входящие в предметы совместного ведения, не урегулированы Федерацией);

• осуществление исполнительно'-распорядительных и контроль­ных полномочий органов субъекта РФ и его должностных лиц по от­ношению к муниципальным образованиям и органам местного само­управления.

Все эти вопросы должны решаться субъектами РФ в порядке, ус­тановленном Конституцией РФ и федеральными законами.

Полномочия органов муниципальных образований. Органы муниципальных образований, сами граждане, используя институты непосредственной демократии на муниципальном уровне, решают вопросы местного значения. Они в целом совпадают в разных муни­ципальных образованиях, но поскольку муниципальные образова­ния организуются в различных формах (о них говорилось выше), неодинаковы по территории, населению, экономическим данным, другим факторам, полномочия разных видов муниципальных обра­зований могут различаться. Эти различия несущественны, посколь­ку органы всех муниципальных образований занимаются делами местного значения.

К числу вопросов местного значения муниципального поселения относятся: принятие и исполнение местного бюджета; установление, сбор и отмена местных налогов; владение, пользование и распоряже­ние муниципальным имуществом, организация (в границах поселе­ния) электро-, газо-, тепло-, водоснабжения, обеспечение населения топливом; содержание и строительство автомобильных дорог, мостов и других инженерных сооружений в границах поселения (кроме до­рог и иных объектов федерального и регионального значения); муни­ципальное жилье; транспортное обслуживание населения в границах поселения; обеспечение противопожарных мер; организация пунктов общественного литания; благоустройство и озеленение; сбор и вывоз мусора; организация освещения улиц и многое другое, включая орга­низацию ритуальных услуг и мест захоронения (всего 22 пункта). Вопросы местного значения муниципального района дополнительно включают организацию мероприятий по охране окружающей среды; организацию общедоступного и бесплатного основного общего, сред­него (полного) общего образования; организацию скорой медицин­ской помощи; вопросы опеки и попечительства и др. Вопросы мест­ного значения городского муниципального округа включают допол­нительно организацию переработки бытового мусора; обеспечение населения услугами связи; охрану городских лесов и т.д.

Для решения вопросов местного значения органы местного само­управления располагают соответствующими полномочиями.Они принимают свой устав, который обязателен на территории муници­пального образования (если он соответствует закону), издают в пре­делах своей компетенции муниципальные правовые акты, которые должны исполняться всеми, находящимися на территории муници­пального образования. Органы муниципальных образований уста­навливают тарифы на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями (если тарифы на такие услуги не предусмотрены федеральными законами); принимают и выполняют планы комплексного социально-экономического развития муници­пального образования; создают свои печатные средства; осуществля­ют международные связи в соответствии с федеральными закона­ми и др. Они могут привлекать к выполнению социально значимых работ трудоспособных жителей муниципального образования (не бо­лее трех раз в год и каждый раз не более четырех часов).

Органы местного самоуправления могут быть наделены отдель­ными полномочиями государственных органов. Такими полномочия­ми могут наделяться не все органы муниципальных образований, а только муниципальных районов и городских округов. Это так назы­ваемые переданные полномочия. Наделение органов местного само­управления полномочиями государственных органов осуществляется законами и иными правовыми актами, как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта РФ. Законы о передаче отдельных государ­ственных полномочий должны содержать обязательные реквизи­ты, в частности перечень прав и обязанностей органов местного само­управления и государственных органов, перечень подлежащих пере­даче при этом материальных средств, порядок отчетности об осуще­ствлении переданных полномочий. Наряду с передачей полномочий передаются материальные и финансовые средства. Это осуществля­ется путем заключения договоров между органами государственной власти субъекта РФ и органами муниципальных образований. Фи­нансовые и материальные средства передаются безвозмездно. Если переданные полномочия не обеспечены материальными и финансо­выми средствами (как это установлено договором), органы местного самоуправления не несут ответственности за осуществление этих полномочий. В порядке контроля обычно орган местного самоуправ­ления представляет ежегодный отчет органу субъекта РФ об исполь­зовании переданных средств. Контроль предполагает также право контролирующих органов давать указания по вопросам переданных полномочий, оценивать решения органов муниципального образова­ния по этим вопросам с точки зрения как законности, так и целесооб­разности, наконец, право приостанавливать или отменять отдельные решения органов местного самоуправления по кругу переданных полномочий. Осуществляя контроль, государственные органы вправе давать органам местного самоуправления письменные предписания для устранения нарушений при осуществлении переданных прав. Со­гласия органа местного самоуправления на принятие передаваемых прав не требуется, но он вправе обратиться в суд с заявлением о при­знании передачи определенных прав не соответствующей закону. Ре­шение суда является основанием для отказа от исполнения передан­ных прав.

В некоторых субъектах РФ (Ленинградская область, Ставрополь­ский край и др.) приняты законы, регулирующие порядок передачи указанных полномочий, и законы о порядке передачи материальных средств при передаче полномочий. В соответствии с таким порядком издаются законы, передающие конкретные полномочия. Обычно на муниципальный уровень передаются вопросы архивного дела, физ­культуры и спорта, социальной защиты населения, организация ра­боты по медицинской, профессиональной и социально-бытовой реа­билитации инвалидов, ведение учета таких граждан и сбор докумен­тов для обеспечения их транспортными средствами по медицинским показаниям (автомашинами, мотоциклами, инвалидными креслами- колясками и др.); организация работы по попечительству в отноше­нии лиц, нуждающихся в уходе по состоянию здоровья, и др.

Правовое регулирование осуществления полномочий местного самоуправления базируется на том, что: 1) перечень вопросов мест­ного значения может быть изменен лишь путем внесения соответст­вующих поправок в Федеральный закон об общих принципах орга­низации местного самоуправления 2003 г.; 2) финансовые обязатель­ства в связи с решением вопросов местного самоуправления выпол­няются за счет средств местного бюджета, а при необходимости за счет субвенций из бюджета РФ, бюджетов субъектов РФ и внебюд­жетных фондов субъекта РФ; 3) если органам местного самоуправле­ния передаются отдельные государственные полномочия РФ или субъекта РФ, то их финансовое обеспечение осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, но органы местного самоуправления, если это предусматривают их уста­вы, могут использовать для этого и собственные средства.

При регулировании полномочий органов муниципальных образо­ваний используется принцип субсидиарности. В применении к раз­граничению предметов ведения государства (Российской Федерации) и государственных образований (субъектов РФ), с од­ной стороны, и муниципальных образований с другой, он означает, что вопросы, которые можно решать на низшем уровне, не следует передавать на верхний уровень; муниципальным органам передаются задачи, с которыми не могут справиться объединения граждан путем использования самоорганизации, других форм непосредственной де­мократии. Этот принцип предполагает также взаимное содействие в вы­полнении полномочий различными органами на местах, принятие на себя тем или иным органом задач содействия, если этому не противоре­чит конституция и законодательство и не возражает тот орган публич­ной власти (государственный, муниципальный), которому содействие оказывается.

При регулировании полномоий применяется также принцип про­порциональности. Он означает, в частности, что задачи, возлагаемые на органы местного самоуправления, должны соответствовать харак­теру муниципальной публичной власти, ресурсам, которые имеют­ся в распоряжении местного самоуправления; полномочия по управ­лению делами на местах следует пропорционально их возможностям разделить между органами государства, субъектов РФ, государством и муниципальными образованиями, между различными звеньями му­ниципальных образований и т.д. Существуют и иные толкования принципов субсидиарности и пропорциональности. Они имеют свои особенности, например, в конституционном и международном праве.