§ 2. Муниципальные образования и объединения муниципальных образований в России

Муниципальные образования. К числу признаков муниципального образования в России относятся: 1) населенная территория в местных границах; 2) осуществление местного самоуправления выборными ор­ганами и в других формах; 3) своя собственность; 4) автономность и самостоятельное решение вопросов местного значения; 5) юридиче­ское лицо и соответственно свой устав. Миниципальное образова­ние в России — это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ¹ либо внутригородская территория города фе­дерального значения (Москва и Санкт-Петербург), где создается мест­ное самоуправление'. Городским поселением считается город или посе­лок с прилегающей территорией, причем в его составе могут быть сель­ские пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Сель­ское поселение — один или несколько населенных пунктов (сел, станиц, деревень). Муниципальный район (например, Петушинский район Владимирской области, Яровский район Алтайского края) объе­диняет несколько смежных поселений или поселений и пространств между ними (межселенных территорий, которые находятся вне границ

Городской округ имеет полномочия и муниципального района, и городского посе­ления.

В Москве такие внутригородские территории называются районами (район Веш­няки, район Новогиреево и т.д.).

поселения). Городской округ — это поселение, которое не входит в со­став муниципального района, в городском округе могут создаваться свои муниципальные органы. В сельских поселениях, включающих два и более населенных пункта, в муниципальных районах выделяются ад­министративные центры — поселения, где расположены органы мест­ного самоуправления.

При установлении границ муниципального образования (они опре­деляются законами субъектов РФ) должны учитываться требования Федерального закона 2003 г.: территорию поселения составляют истори­чески сложившиеся земли независимо от их формы собственности и це­левого назначения, включая прилегающие земли общего пользования; размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения; в границах городского поселения могут находиться один город или поселок с прилегающими сельскими пунктами, не являющи­мися муниципальными образованиями; в границах сельского поселения могут находиться один населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1 тыс. человек (в местностях с высокой плотностью населения — более 3 тыс. человек) или несколько поселений с численно­стью населения менее 3 тыс. человек каждый. Если в сельском населен­ном пункте менее 1 тыс. человек жителей, он, как правило, не должен со­ставлять муниципального образования, а должен входить в состав дру­гого, городского или сельского поселения. Опредленные исключения из этих нормативов могут быть сделаны законом субъекта РФ в местах с высокой и низкой плотностью населения и в труднодоступных районах.

Границы муниципального поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеход­ной доступности до административного центра поселения и обрат­но в течение одного рабочего дня для всех его жителей, а границы муниципального района — с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно для всех жителей поселений, входящих в район. Существуют и иные требования, например, город­ские поселения и городские округа должны создаваться при наличии социальной, транспортной и иной инфраструктуры с учетом возмож­ности временно передавать им полномочия государственных орга­нов и др. (всего 16 пунктов).

Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного са­моуправления, органов государственной власти субъекта РФ или Фе­дерации. Инициатива населения реализуется в порядке, установлен­ном для выдвижения инициативы по проведению местного референ­дума. Изменения границ поселений, границ других муниципальных образований, их преобразование (объединение, разделение) осуществ­ляются с согласия населения отдельных населенных пунктов, выра­женного либо путем голосования граждан, либо на их сходах (в опре­деленных случаях)¹, либо представительными органами муниципаль­ных образований (если это не влечет изменения территорий входя­щих в состав муниципального образования населенных пунктов). Если инициатива исходит от граждан, то требуется, в частности, со­брать 5% подписей избирателей, если же от органов местного само­управления, субъекта РФ, Федерации, — необходимо решение этих органов. Уменьшение населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% установленного минимума (т.е. 1000 человек) не является основанием для постановки вопроса об изменении его границ.

В закрытых административно-территориальных образованиях (на­пример, местах по производству расщепляющихся ядерных ве­ществ), в наукоградах, на приграничных территориях организация ме­стного самоуправления может иметь свои особенности. В переходный период, до полного вступления в силу Закона 2003 г. и в соответствии с ним принятия последующих финансовых законов в местном само­управлении (а некоторые из таких законов предусматривается при­нять в 2007 г.) будет сохраняться сочетание нового и старого.

Преобразование муниципальных образований также осуществля­ется законами субъекта РФ по той же схеме, что и изменение границ. Для разделения поселения на два и более других требуется голосова­ние граждан либо принятие решения сходом, для объединения посе­лений — решение представительных органов каждого из поселений. Изменение статуса городского поселения требует согласия его насе­ления и населения муниципального района, в который входит посе­ление. Это согласие (несогласие) выражается путем голосования на­селения.

Муниципальные образования являются юридическими лица­ми. В соответствии с федеральным законом и геральдическими пра­вилами они вправе устанавливать официальные символы, отражаю­щие исторические, культурные, национальные или иные обычаи и традиции.

Объединения муниципальных образований. Для координации деятельности муниципальных образований и решения других вопро­сов в каждом субъекте РФ создается совет муниципальных образова­ний субъекта РФ. На его съезде или собрании принимается устав со­вета, определяются размеры членских взносов муниципальных обра-

Для решения вопросов местного значения сходы граждан созываются, если в по­селении проживает не более 100 избирателей.

зований для деятельности совета и его управленческих органов (часть из них он избирает, должностные лица других работают по контракту). Совет не вправе вмешиваться в деятельность муници­пальных образований, ограничивать их полномочия.

Советы муниципальных образований могут образовывать обще­российское объединение, которое считается созданным, если в его со­став войдут ²/₃ советов субъектов РФ. Оно представляет кандидатов от Российской Федерации в Палату конгресса местных и региональ­ных властей Европы. Единое российское объединение муниципаль­ных образований не вправе вмешиваться в деятельность советов му­ниципальных образований субъектов РФ и муниципальных образо­ваний.

Представительные органы муниципальных образований могут создавать также межмуниципальные хозяйственные общества и меж- муниципальные некоммерческие организации.

Муниципальные образования могут создавать объединения в фор­ме ассоциаций или союзов в целях наиболее эффективного осуществ­ления муниципальной деятельности для решения вопросов местного значения, для координации действий по решению общих задач. Пол­номочия органов местного самоуправления таким союзам переда­ваться не могут, непосредственно местным самоуправлением ассо­циации и союзы не занимаются, они не обладают публичной властью от имени местного территориального коллектива населения. Ассо­циации и союзы имеют статус некоммерческих организаций, т.е. это своего рода общественные объединения. Они подлежат регистрации (как и другие некоммерческие объединения) органами Министерства финансов либо Министерства юстиции (в зависимости от того, соз­дается ассоциация в пределах одного субъекта РФ или выходит за эти пределы).

В России существует несколько видов объединений муниципаль­ных образований: общероссийские (Союз российских городов, объеди­няющий крупные города, Союз малых городов и др.); участниками которых являются муниципальные образования различных субъек­тов РФ, в том числе не граничащих друг с другом; региональные — объединения муниципальных образований некоторых географиче­ских районов страны, представляющих определенное географическое и хозяйственное единство (ассоциация городов Юга России, ассоциа­ция городов Крайнего Севера и Заполярья); субъекта РФ (например, ассоциация местного самоуправления в Республике Карелия).