§ 3. Государственное (государствоподобное) управление субъекта федерации

Как указывалось выше, федеративные государства (они составляют около /_& государств мира, в их числе Россия) состоят из субъектов фе­дерации. В России существует шесть разновидностей субъектов: рес­публики в составе Федерации, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа.

В отличие от несубъектов (например союзных территорий в Ин­дии), административно-территориальных единиц (воеводств в Поль­ше или провинции в Китае), муниципальных образований (сел, горо­дов и др.) субъекты Федерации в России, как считается, обладают соб­ственной государственной властью. У них имеются законодательные органы (местные парламенты - законодательные собрания), главы ад­министрации субъекта (обычно губернаторы, но иногда они называ­ются президентами, в том числе в республиках в субъектах федера­ции). Иногда имеются свои правительства (в землях Германии, в неко­торых субъектах РФ), верховные суды (США), конституционные или уставные суды (в субъектах РФ).

В конституциях различных федераций по-разному разграничива­ются полномочия (сферы управления) федерации и субъектов. Ино­гда перечисляются только предметы исключительного ведения феде­рации, а в остальных сферах могут законодательствовать субъекты фе­дерации, иногда (например, в Индии) перечисляются три сферы: ис­ключительные полномочия федерации, совместные полномочия федерации и субъектов, исключительные полномочия субъектов. Воз­можны и иные варианты (о конституционном разграничении предме­тов ведения в России говорилось выше).

С разграничением предметов ведения и полномочии связан тот или иной объем полномочий субъекта федерации, собственная управленческая сфера его деятельности. В федеративных государст­вах проблема соотношения федерального и «субъектного» государст­венного управления нередко стоит весьма остро и порождает сущест­венные противоречия. Связано это прежде всего с концепцией «двой­ственности» государственной власти, принятой и в законодательстве России (государственная власть федерации распространяется на тер­ритории ее субъектов, а в субъекте федерации есть также своя госу­дарственная власть субъекта федерации в его пределах), а также со сложностями разграничения предметов ведения, особенно с сущест­вованием совместных предметов ведения, где «свою» государствен­ную власть используют и федерация, и ее субъекты. Эти сложности преодолеваются в результате использования принципов единства го­сударственной власти в федерации, верховенства государственной власти федерации, верховенства федерального права и признания го­сударственного суверенитета только за федерацией. Как уже говори­лось, двух суверенных властей, преследующих социально противопо­ложные цели, в государстве быть не может (это, в частности, проде­монстрировало вооруженное противостояние Съезда народных депу­татов и Верховного Совета, с одной стороны, и Президента РФ — с другой, закончившееся в 1993 г. обстрелом здания парламента и по­бедой политической линии Президента РФ). Конституционный Суд РФ в своих решениях неоднократно указывал, что суверенна только федеральная государственная власть, а статьи конституций некоторых субъектов РФ об их государственном суверенитете проти­воречат Конституции РФ.

Отсутствие государственного суверенитета у субъектов РФ не означает, что на их территории действует только управление Феде­рации. В субъекте РФ имеются три вида управления, которые пред­метно разделены.

С одной стороны, на территории субъекта РФ федеральные органы ведают общегосударственными вопросами (и в эту сферу органы субъ­ектов не вправе вмешиваться). Федеральные органы осуществляют та­кое управление на территории субъекта РФ либо на основе общего ре­гулирования (издание законов, указов президента, постановлений пра­вительства, действующих на всей территории Федерации и, следова­тельно, в каждом ее субъекте), либо путем отраслевого управления созданных на местах территориальных федеральных органов и деятель­ности федеральной государственной службы (федеральных служащих). С другой стороны, субъект РФ осуществляет государственное управле­ние на своей территории по вопросам, отнесенным федеральной Кон­ституцией к его ведению, и по вопросам совместного с федерацией веде­ния (если только управленческие действия по вопросам совместного ве­дения не осуществляют органы Федерации и федеральные государст­венные служащие, они имеют приоритет). Наконец, существует местное самоуправление в пределах каждого отдельно взятого муниципального образования.

Государственное управление субъекта ограничено его территори­ей и кругом полномочий. К его собственным полномочиям отнесены те, которые остаются за вычетом исключительных полномочий феде­рации и совместных полномочий федерации и ее субъектов. Это так называемые остаточные полномочия, которые обычно не имеют прин­ципиального значения для государства.

Муниципальное управление на территории субъекта РФ имеет собственную сферу деятельности. Его общие принципы установлены Федерацией (федеральным законом), а более конкретно оно регулиру­ется законами субъектов РФ л уставами муниципальных образований.

Управление, реализуемое субъектом, как говорилось выше, пред­полагает создание необходимых органов. В субъекте федерации имеет­ся свой законодательный орган (чаще всего однопалатный, но в Рос­сии, например, некоторые субъекты имеют двухпалатные законода­тельные органы). Функции исполнительной власти осуществляет гла­ва администрации субъекта (губернатор и др.) или правительство. Иногда одновременно существуют глава администрации и правитель­ство (это имеет место и в некоторых субъектах РФ), причем глава ад­министрации может возглавлять правительство в качестве его главы, а может существовать и отдельная должность премьер-министра (в не­которых республиках в составе Российской Федерации).

Глава администрации субъекта федерации иногда избирается гра­жданами (в США), по в Индии, Пакистане назначается президентом. В России в соответствии с Законом 2004 г. установлен следующий по­рядок: глава администрации избирается законодательным собранием субъекта РФ, но кандидатуру на эту должность законодательному соб­ранию представляет только Президент РФ. В субъектах некоторых федераций граждане избирают непосредственно также отдельных должностных лиц (например, казначея в некоторых штатах США). В этом случае они пользуются определенной независимостью от гу­бернатора.

Чаще всего субъекты федерации своей особой системы судов не имеют. Суды общей юрисдикции обычно являются федеральными су­дами. В России судами субъектов РФ являются лишь конституцион­ные (в республиках) и уставные суды (в других субъектах), а также мировые судьи. В США штаты имеют свою судебную систему, своп суды общей юрисдикции во главе с верховным судом штата.

Один из сложных вопросов управленческой деятельности субъ­екта федерации связан с соблюдением ее пределов. Субъект федера­ции обычно стремится расширить границы собственного управле­ния, захватывает «куски» федеральных полномочий и вмешивается в сферу муниципального управления. Это порождает, с одной сто­роны, проблему уточнения полномочий, новых разграничений, а с другой — необходимость двухуровневой и трехуровневой координа­ции федерации, ее субъектов и муниципальных образований. С этой целью в России принято законодательство о разграничении полно­мочий трех уровней управления (федерального, «субъектного», му-

ниципального), законодательство о внутреннем разграничении пол­номочий в предметах совместного ведения Федерации и ее субъек­тов, а также заключены внутригосударственные договоры о распре­делении тех или иных вопросов внутри совместных предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Имеются трехсторон­ние договоры: Федерации, более крупного субъекта РФ и неболь­шого автономного округа, который, тоже являясь по Конститу­ции РФ «равноправным» субъектом РФ, входит в другой, более крупный субъект (например, Корякский автономный округ входит в Камчатскую область, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ — в Иркутскую область). В некоторых договорах отдельные совместные предметы ведения целиком передавались Федерации или субъекту, что нарушает Конституцию РФ. В настоящее время между Российской Федерацией и многими ее субъектами подписа­ны соглашения о прекращении действия таких договоров, но неко­торые субъекты РФ не отказываются от них и даже закрепляют в своих конституциях положение, что такие договоры являются од­ной из основ отношений Федерации и ее субъекта.

Федерация вправе вмешиваться в управление субъекта, используя право федерального принуждения в установленных конституцией или федеральным законом случаях. Формы федерального принуждения в России (роспуск законодательного собрания субъекта РФ, отрешение от должности главы субъекта РФ, временное финансовое управление в субъекте РФ и др.; все они могут быть использованы только после ре­шения суда, установившего факт нарушения Конституции РФ или фе­деральных законов) рассматриваются ниже. Кроме случаев введения чрезвычайного положения при массовых беспорядках эти формы не использовались, но в 2005 г. Президент РФ впервые отстранил от должности одного из губернаторов за ненадлежащее исполнение сво­их обязанностей.