§ 2. Структура, полномочия и порядок деятельности российского парламента

Структура парламента. Федеральное Собрание состоит из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. В Государственной Думе 450 депутатов, избираемых на четыре года. В соответствии с законом 2005 г. кандидаты выдвигаются только политическими партиями (партийные списки) и избираются теперь только по пропорцнональ- ной избирательной системе. В избирательном бюллетене списков кан­дидатов нет (все имена разместить невозможно, ибо каждая партия может выдвинуть до 270 кандидатов), указаны лишь названия партий, их символы и фамилии трех лидеров партии. Избиратель голосует за партию, а партия получает такое число депутатских мандатов, которое соответствует числу полученных партией голосов избирателей. Рас­пределение производится по методу «естественной квоты»¹ (в России это называется «первое избирательное частное»), но партии, получив­шие менее 7% голосов избирателей, признанных действительными, к распределению мандатов не допускаются², их не получают, хотя бы они и достались им по квоте. Если при первом распределении разде­лить все 450 мандатов не удается (имеют место остатки голосов и ман­датов), производится вычисление второй квоты (второго избиратель­ного частного), и в соответствии с этим распределяются остатки ман­датов.

По Закону 2005 г. самовыдвижение кандидатов и создание изби­рательных блоков запрещено, предельная сумма избирательных рас­ходов парти составляет 400 млн руб., избирательный залог за реги­страцию партии (15% от предельной суммы расходов) не возвраща­ется, если партия соберет менее 4% голосов. Партия теперь вправе включать в свои избирательные списки лиц, не являющихся ее чле­нами (например, «независимых»), но не более чем половину всех кандидатов списка. Список должен быть разделен на региональные части (не менее ста «списочных», а не административных регио­нов). В каждом партийном списке может быть не более 500 человек. В региональный список включаются местные лидеры или популяр­ные в данной местности лица. Теперь региональные отделения пар­тий могут создавать свои избирательные фонды (от 6 до 30 млн руб.). Число подписей избирателей для поддержки кандидата при регистрации осталось прежним, но теперь партийный список снима­ется с голосования, если число недействительных (ложные подписи, брак и т.д.) подписей составляет 5% (ранее — 20%). Как и прежде, сбор подписей можно заменить внесением избирательного залога (15% расходов избирательного фонда партии), но по-прежнему пар-

При вычислении естественной квоты число поданныхдействительных голосов де­лят на общее число мандатов, подлежащих распределению. Результат деления (частное) — это квота: число голосов, необходимое для избрания от списка партии одного депутата. Сколько партия получит квот — столько и мандатов по очереди в партийном списке.

Ранее в России действовал 5%-ный заградительный барьер. На выборах в Госу­дарственную Думу в 2003 г. заградительный барьер преодолели четыре избирательных объединения: Единая Россия, Коммунистическая партия РФ, блок «Родина». Либераль­но-демократическая партия.

ламентские партии (т.е. уже имеющие представительство в Думе) освобождаются от сбора подписей или внесения залога. Им доста­точно лишь подать свой список кандидатов в Центральную избира­тельную комиссию. По-прежнему в каждом партийном списке кан­дидатов указывается тройка ее лидеров. Если при распределении мандатов партия получит право на большее число мандатов, чем было зарегистрировано кандидатов в ее списке (ситуация крайне маловероятная), то такие мандаты остаются вакантными до следую­щих выборов или при определенных условиях отданы партиям, не набравшим «проходной балл» (т.е. не преодолевшим заградитель­ный барьер).

Совет Федерации формируется иначе. В нем 178 членов, ко два от каждого субъекта РФ (в литературе для членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы употребляется обобщенное на­звание «парламентарии»). Один из членов Совета Федерации изби­рается законодательным собранием каждого субъекта РФ, другой назначается главой субъекта РФ (губернатором и др.). Подробнее об этом говорится ниже.

Депутаты Государственной Думы не могут быть досрочно отозва­ны избирателями¹, а члены Совета Федерации могут быть отозваны выбравшими или назначившими их органами. Это бывает часто, в Со­вете Федерации за последние три года поменялась ¹Д состава². В связи с этим в 2004 г. к законодательству были приняты поправки. Теперь при отзыве члена Совета Федерации в течение грех месяцев должен быть избран или назначен новый член Совета для замены отозванного. Председатель Совета Федерации тоже имеет право вносить в законо­дательное собрание субъекта РФ соответствующие предложения, но оно не обязано их рассматривать. Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ с обязательньгм назначением новых вы­боров, если она отвергла три представленные по очереди Президентом кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ, в случае двойного вотума недоверия, отказа в доверии Правительству РФ. Со­вет Федерации распущен быть не может.

Внутренняя структура’пазат парламента и порядок их деятельно­сти определяются регламентами, принимаемыми каждой палатой для

Имели место досрочный отказ парламентариев от мандата члена Совета Федера­ции и депутата Государственной Думы, лишение Государственной Думой мандатов де­путата.

Отзыв затруднен; в частности, требуется, чтобы за отзыв губернатором своего представителя высказались ²/здепутатов законодательного собрания субъекта РФ. Од­нако ²/з Депутата в не всегда подтверждают отзыв (например, в Нижегородской облас­ти в 2004 г)

.себя. В обеих палатах избираются председатель и его заместители, имеется первый заместитель, иногда два первых заместителя (они ру­ководят заседаниями палат, аппаратом палат, представляют палату и т.д.). Из числа руководителей палаты и лидеров фракций (Государ­ственная Дума) или председатей комитетов, комиссий (Совет Феде­рации) создаются Советы палаты (они определяют очередность рас­смотрения законопроектов, повестку дня и т.д.). Из состава парла­ментариев в каждой палате создаются постоянные комитеты и ко­миссии (они готовят вопросы к рассмотрению). В Государственной Думе имеются также депутатские объединения (партийные фрак­ции), в Совете Федерации объединения подобного рода по партийно­му признаку регламент создавать не разрешает.

Для изучения каких-либо вопросов, проверки фактов и т.д. созда­ются временные комиссии. Временной была в 1998-4999 гг. комис­сия в Государственной Думе по выдвижению обвинений при проце­дуре импичмента против Президента РФ, создавались другие вре­менные комиссии (по Черноморскому флоту, по проверке состояния золотого запаса РФ и т.д.). Расследовательская временная комиссия была создана только однажды и только Советом Федерации по рас­следованию террористических событий в Беслане в 2004 г.

Члены парламента участвуют в управлении государством колле­гиально, принимая решения в составе той или иной палаты, на их со­вместных заседаниях, в постоянных комитетах и комиссиях палат, принимая участие в обсуждениях на «правительственном часе», в ходе парламентских слушаний и т.д. Вместе с тем их деятель­ность может иметь индивидуальный характер (вопросы министрам, запросы парламентария, предложения законопроектов и т.д.).

Парламентарии и их участие в управлении государством. Пар­ламентарии пользуются правом законодательной инициативы, т.е. могут предложить свой проект закона, который палата (а именно - Государственная Дума) обязана рассмотреть. Они вправе присутст­вовать на заседании любой палаты парламента (и могут получить слово для выступления), вправе инициировать парламентский за­прос (обращение от имени палаты к органам государства, местного самоуправления, предполагающее в течение 15 дней ответ, который оглашается на заседании палаты). Возможен также самостоятельный запрос парламентария, когда ответ (в течение до 30 дней или в иной согласованный срок) не требует оглашения на заседании палаты. Парламентарий вправе задавать вопросы представителям государст­венных органов, которые приглашаются на заседание палаты (хотя получить ответ и обсудить его хочет лишь парламентарий или группа парламентариев, приглашение направляется от имени палаты). Пар­ламентарии имеют преимущественное право выступать по вопросам своей деятельности в средствах массовой информации, право на при­ем в первоочередном порядке должностными лицами. Эти и другие права парламентария дают ему возможность участвовать в государст­венном управлении не только в коллегии (как члену палаты парла­мента, постоянного комитета, комиссии и др.), но и в персональном порядке. Кроме того, парламентарий имеет другие трудовые, соци­альные, материально-финансовые, бытовые права, парламентскую неприкосновенность¹, которые рассматриваются как гарантии дея­тельности законодателя. Индивидуально, в качестве парламентария, он обязывающих кого-либо административных решений не принима­ет. Депутат не администратор,

Парламентарии работают в своих избирательных округах в субъ­ектах РФ. откуда они получили свою должность (члены Совета Феде­рации), или в тех, к которым они прикреплены партийным руковод­ством (депутаты Государственной Думы, избранные по спискам). Де­путаты изучают поступившие к ним жалобы, заявления, принимают меры но защите законных прав и интересов граждан, ведут прием либо в приемной палаты, либо на месте (в округе, городе).

Парламентарий имеет обязанности, связанные с его участи­ем в управлении государством. Каждый член парламента должен вхо­дить в состав постоянного комитета, постоянной комиссии и рабо­тать в них; присутствовать на заседаниях палаты, своего комитета, комиссии. Заседание палаты не может быть начато, если нет необхо­димого кворума (50% + 1 человек от списочного состава). Члены Со­вета Федерации и депутаты Государственной Думы, избранные по партийным спискам, должны поддерживать постоянную связь со своими избирателями, с избирателями определенного региона. Пар­ламентарии должны также ежегодно представлять в палату деклара­цию о доходах и об изменении своего имущественного положения. Они не могут заниматься другой оплачиваемой работой (кроме науч­ной, преподавательской, творческой), и обязаны соблюдать правила парламентской этики.

Полномочия Совета Федерации и его участие в управлении го­сударством. Поскольку Совет Федерации - составная часть парла­мента, органа законодательной власти, то главное его полномочие у част не в законодательной деятельности. Согласно ст. 105 Конститу-

Задержагь. арестовать, привлечь к уголовной или административной ответствен­ности (кроме случаев задержания на месте совершения преступления) парламентария можно только с согласия соответствующей палаты парламента.

ции РФ принятые Государственной Думой законы (по существу, за­конопроекты, законами они становятся позднее) направляются в Со­вет Федерации, который их одобряет или отклоняет. Совет Федера­ции может не согласиться с любым законом, принятым Думой (так называемое право вето). В случае несогласия Совета Федерации у Думы по большинству законов (кроме федеральных конституцион­ных законов и законов о поправках к Конституции) есть возмож­ность преодолеть его вторичным принятием закона большинством в ²/₃ голосов от списочного (конституционного) состава Думы, и тогда закон считается принятым (после подписи Президента РФ) в редак­ции Думы. Имели место единичные случаи, когда Дума не сумела тгреодолеть вето Совета Федерации и, напротив, преодолевала.

Законы по некоторым вопросам должны подвергаться обязатель­ному рассмотрению в Совете Федерации (законы по вопросам феде­рального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, ва­лютного, кредитного, таможенного регулирования, ратификации и денонсации международных договоров РФ, статуса и защиты Госу­дарственной границы РФ, войны и мира). Отказ Совета Федерации одобрить такие законы также может быть преодолен у', голосов Думы, но она не может преодолеть отказ Совета Федерации принять конституционный федеральный закон, закон о поправке к Конститу­ции РФ. Такие законы могут быть приняты только обеими палатами.

Другие полномочия Совета Федерации включают вопросы, по которым решение может принять только он. Это:

1. утверждение изменения границ между субъектами РФ. Вопрос рассматривается после взаимного согласия субъектов, которые пред­ставляют в Совет Федерации текст соглашения, утвержденного их законодательными органами, и карту местности. Таких решений Со­вет Федерации принял несколько, в них речь шла о передаче некото­рых населенных пунктов от одного субъекта Федерации к другому (Ивановская и Нижегородская области, Владимирская и Нижегород­ская области и др.);

2. утверждение указов [[резидента РФ о введении военного или чрезвычайного положения. Указ должен быть рассмотрен Советом Федерации в течение 72 часов с момента его представления в палату;

решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами России. Решение о направлении за пределы РФ военнослужащих для участия в миротворческой деятельности прини­мается Президентом РФ, а гражданского персонала (на доброволь­ной основе) — Правительством РФ. Президент РФ принимает реше­ние о направлении воинских формирований на основе постановле­ния Совета Федерации. Совет Федерации давал такое согласие н

аI

выделение воинских контингентов в состав сил ООН в количестве от 300 до 3616 человек в бывшую Югославию, Боснию и Герцеговину, Грузию, Косово;

3. назначение выборов Президента РФ. Совет Федерации должен назначить выборы на первое воскресенье после истечения конститу­ционного срока, на который был избран Президент РФ. Срок от вре­мени назначения до дня выборов должен быть не менее четырех ме­сяцев. При досрочном прекращении полномочий Президента РФ Со­вет Федерации назначает досрочные выборы (не позднее чем через три месяца), что и имело место в результате отставки Б.Н. Ельцина 31 декабря 1999 г. (выборы были назначены на 26 марта 2000 г.). Во всех случаях, если Совет Федерации не назначит выборы, их назна­чает Центральная избирательная комиссия:

4. отрешение Президента РФ от должности. Соответствующее постановление принимается ²/₃ голосов членов Совета Федерации после получения из Государственной Думы принятого у-! голосов по­становления о выдвижении обвинения против Президента РФ и за­ключения Верховного Суда РФ Совет Федерации на своем заседа­нии принимает решение о направлении этих документов в Конститу­ционный Суд РФ. а затем принимает решение;

5. назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ. В соответст­вии с Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» и Регламентом Совета Федерации 2002 г. последний назначает председателя, его заместите­лей и членов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Что же касается Конституционного Суда РФ, то Совет Федера­ции назначает только членов, а Председателя, его заместителя и су- дью-секретаря Конституционный Суд РФ избирает сам тайным го­лосованием из состава назначенных судей. Кандидатуры для назначе­ния судебных органов представляет Совету Федерации Прези­дент РФ или по его поручению полномочный представитель Президента РФ в палате. Назначение происходит путем тайного го­лосования в палате. Назначенным считается лицо, получившее боль­шинство голосов от общего числа членов Совета Федерации. Если оно не будет получено, Совет Федерации образует группу из своих членов для проведения консультаций с Президентом или поручает такие консультации председателю Совета Федерации. С 2002 г. Со­вет Федерации назначает также 10 представителей общественно­сти в Высшую квалификационную коллегию судей;

6. назначениена должностьи освобождениеот должности Гене­рального прокурора РФ Кандидатура представляется Президен­том РФ (по его поручению). При тайном голосовании для назначе­ния необходимо большинство голосов от общего состава Совета Фе­дерации. Совет Федерации также назначает и освобождает от долж­ности заместителей Генерального прокурора;

7. назначение на должность и освобождение от должности за­местителя председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов (другая половина назначается Государственной Думой). Председатель и шесть аудиторов (всего их 12) назначаются на шестилетний срок. Председатель Счетной палаты (а также его замес­титель, назначаемый Государственной Думой) с 2004 г. назначаются по представлению Президента РФ (поправка к закону). Подробнее о Счетной палате говорится ниже;

народная деятельность. Законы о ратификации международных до­говоров, принятые Государственной Думой, подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Они рассматриваются и прини­маются по общей процедуре. Совет Федерации рассматривает раз­личные вопросы внешней политики, принимает заявления и обраще­ния (правда, в меньшем количестве, чем Государственная Дума). С соответствующими комитетами и комиссиями Совета Федерации согласовывается назначение дипломатических представите­лей РФ в иностранных государствах и международных организаци­ях. Вопросы международного сотрудничества решаются Советом Фе­дерации обычно по согласованию с Государственной Думой;

10. назначение на должность и освобождение от должности час­ти членов (пять из 15 человек) Центральной избирательной комис­сии. Эти лица назначаются на пятилетний срок из числа кандида­тур, предлагаемых законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. Эта процедура является до­вольно сложной, включает несколько этапов, рейтинговое голосова­ние и голосование по назначению (большинством голосов списоч­ного состава Совета Федерации). Голосование по каждой кандида­туре производится отдельно. Если не будут получены голоса, необ­ходимые для утверждения всех пяти кандидатов, предлагаются новые кандидатуры. Прежние кандидатуры вторично не рассматри­ваются (в 1995 г. Совет Федерации прямо отверг такую попытку). Досрочное освобождение членов ЦИК от должности происходит тайным голосованием. Необходимо большинство голосов от общего состава Совета Федерации;

11. Совет Федерации вправе обращаться в Конституционный Суд РФ с запросами: о соответствии Конституции законов и иных нормативных актов; не вступивших в силу международных догово­ров; о толковании Конституции РФ; в связи с процедурой импичмен­та Президенту РФ. В большинстве случаев такие запросы (в зависи­мости от их содержания) должны делаться от имени Совета Федера­ции, в ряде случаев — от имени его руководителей, представителей хотя бы одного субъекта РФ, 10 членов, */₅ членов Совета Федера­ции.

Порядок деятельности Совета Федерации. Поскольку Совет Федерации — бессрочно действующий орган (его состав обновляет­ся в Текущем порядке по мере избрания и назначения новых членов от субъектов РФ), у него не бывает, как в Государственной Думе по­сле выборов, первого (организационного, конститутивного заседания, хотя на его заседаниях обновляется руководство Совета Федерации, заменяются председатели комитетов, избираются председатели вновь созданных комитетов и т.д.).

Совет Федерации собирается на весеннюю (25 января 15 июля) и осеннюю (16 сентября 31 декабря) сессии. Во время сес­сии проводятся заседания палаты, заседания комитетов и комиссий палаты, парламентские слушания, проводятся Дни Совета Федера­ции в субъектах РФ, члены Совета Федерации работают в субъек­тах РФ (для этого им предоставляется до 10 дней в месяц). Заседа­ния Совета Федерации, на которых он одобряет (не одобряет) зако­ны, принятые Государственной Думой, решает другие вопросы, про­водятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Совет Федерации заседает в своей резиденции в Москве, но могут прово­диться и выездные заседания (проводилось заседание в Санкт-Петер­бурге). Вне своей резиденции Совет Федерации работает также во время совместных заседаний с Государственной Думой, для заслуши­вания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений глав иностранных государств (ст. 108 Конституции РФ), которые проводятся в Кремле.

Заседания правомочны в присутствии более половины членов Совета Федерации (проводится регистрация, перед голосованием мо­жет проводиться дополнительная регистрация). Заседания бывают очередными (в соответствии с графиком работы) и внеочередными, которые могут созываться по предложению Президента РФ, Предсе­дателя Совета Федерации, комитета или постоянной комиссии (по вопросам, отнесенным к их ведению), либо по предложению не менее одной трети от общего (списочного) числа членов Совета Федера­ции. Предложение комитета, комиссии также должно быть поддер­жано не менее V₅ списочного числа членов Совета Федерации. Ини­циаторы созыва внеочередного заседания должны представить в Со­вет Федерации обоснование для этого, проект повестки дня, проекты актов, которые могут быть приняты, и др.

Заседания Совета Федерации открытые. Закрытые заседания проводятся по предложению Президента РФ, Председателя Прави­тельства РФ, лица, председательствующего на заседании палаты, ко­митета, комиссии, группы членов Совета Федерации (не менее 25 че­ловек). Без специального приглашения на открытых и закрытых за­седаниях вправе присутствовать депутаты Государственной Думы, члены Правительства, члены Конституционного Суда РФ, судьи Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и др. Пред­ставители средств массовой информации могут присутствовать на открытых заседаниях при условии их аккредитации в Совете Феде­рации. На заседаниях запрещается использование средств телефон­ной связи, радиосвязи, на закрытых заседаниях также средств фото- и видеотехники, звукозаписи.

Работа ведется на русском языке, но по заявлению, сделанному заранее, можно выступать на языках народов РФ (делается перевод на русский язык). На заседаниях возможны следующие основные виды выступлений: доклад, содоклад, заключительное слово доклад­чика, заключительное слово содокладчика, выступление кандидата на выборную должность, выступления в прениях, по обсуждаемой кандидатуре, по мотивам голосования, по порядку ведения заседа­ния, возможны предложения, справки, информация, заявление, обра­щение и др. Регламент устанавливает продолжительность каждого из этих видов выступлений в диапазоне от одной минуты (выступление по мотивам голосования) до 15 минут (доклад). Нельзя выступать без разрешения председательствующего, отклоняться от темы, упот­реблять грубые выражения, призывать к насильственным действиям. В случае нарушений председательствующий делает предупреждение, а при повторении — отключает микрофон. Члены Совета Федерации вправе распространять на заседании материалы, подписанные ими и относящиеся к обсуждаемым вопросам.

Для участия Совета Федерации в управлении государством важ­ное значение имеет «правительственный час». Он проводится в пер­вый день очередного заседания Совета Федерации в 12 часов 30 ми­нут. На нем заслушиваются не более двух вопросов. Вопросы форму­лируются заранее в письменном виде, а подготовка проведения «пра­вительственного часа» возлагается на какой-либо комитет (постоянную комиссию). Для ответа на вопросы могут быть пригла­шены члены Правительства РФ, Генеральный прокурор, Председа­тель Центрального банка РФ, Председатель Центральной избира­тельной комиссии, руководители других федеральных органов, орга

­нов субъектов Федерации и местного самоуправления. Решение о приглашении принимается большинством голосов от общего состава Совета Федерации. Инициатор приглашения может выступить по от­вету (не более 5 минут). Членами Совета Федерации могут быть за­даны дополнительные вопросы устно, прения по ним не открывают­ся.

По итогам ответов Совет Федерации может принять постановле­ние, обращение, рекомендации (в том числе в форме выписки из протокола) к Президенту РФ, Правительству РФ, дать поручение Счетной палате, комитету Совета Федерации пли решить учесть ин­формацию. Совет Федерации не может принимать решения о вотуме доверия или недоверия Правительству РФ или его членам. Ежегод­но в рамках «правительственного часа» рассматриваются около 10 вопросов, в большинстве о проблемах экономического и социального развития страны.

Совет Федерации по вопросам своего ведения может проводить открытые и закрытые парламентские слушания. Они имеют своей це­лью привлечь внимание палаты, органов государства, а иногда и об­щественности страны к актуальным проблемам, содействовать выра­ботке позиции палаты по этим вопросам. Парламентские слуша­ния в Совете Федерации проводятся по инициативе Председателя Совета Федерации, Совета палаты, комитетов, комиссий, группы членов Совета Федерации не менее 15 человек. Организационное проведение слушания возлагается на соответствующий комитет. Чле­ны Совета Федерации, средства массовой информации оповещаются о предстоящих открытых слушаниях не позднее чем за 10 дней. Ут­верждается список приглашенных лиц; члены Совета федерации, полномочный представитель Президента РФ, многие руководители центральных федеральных органов, руководители законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ вправе присутствовать на всех слушаниях, в том числе закрытых (на­пример, касающихся вопросов государственной тайны).

Парламентские слушания начинаются кратким вступительным словом председательствующего (обычно заместитель Председателя Совета Федерации или председатель комитета Совета Федерации), затем выступает представитель комитета, ответственного за проведе­ние слушаний, или приглашенное для доклада лицо, после чего слово для выступления имеют члены Совета Федерации, приглашенные лица. Могут быть заданы вопросы докладчику, приглашенным экс­пертам. По результатам слушаний могут быть приняты рекоменда­ции и иные документы, утверждаемые Советом Федерации, Советом палаты либо комитетом, ответственным за слушания. Обязательного характера эти решения не имеют. Ежегодно проводится около 15 пар­ламентских слушаний.

Комитеты Совета Федерации проводят также «круглые столы», конференции, семинары по актуальным вопросам.

Принятие решений Советом Федерации осуществляется путем открытого или тайного голосования с использованием электронной системы или бюллетенями. Открытое голосование может быть по­именным (каждый член Совета Федерации заявляет, за какое пред­ложение он голосует). По существу обсуждаемых вопросов решение считается принятым, если за него голосовало более половины от об­щего числа членов Совета Федерации. По некоторым вопросам (по­правки к Конституции РФ, отрешение Президента РФ от должно­сти и др.) требуется квалифицированное большинство голосов. По процедурным вопросам (в том числе о выборе способа голосования) решение принимается голосами более половины членов Совета Фе­дерации, присутствующих на заседании, но не менее 46 (с 1999 г.). Голосование может быть также количественным, рейтинговым, аль­тернативным. Количественное представляет собой выбор варианта: «за», «против», «воздержался». Рейтинговое проводится одновре­менно по нескольким вопросам (кандидатурам), и результаты их со­поставляются, проходит вариант, собравший больше голосов. Аль­тернативное голосование — выбор лишь одного варианта из предло­женных решений.

Полномочия Государственной Думы и ее участие в управлении государством. Компетенция Государственной Думы определена Конституцией РФ, некоторыми актами текущего законодательства. К ее полномочиям относятся:

1. принятие законов. Это главное полномочие Государственной Думы. Свои важнейшие решения она, как правило, облекает в форму законов (кроме того Дума принимает постановления, заявления и другие акты);

2. ежегодное утверждение государственного бюджета (в отличие от иных законов он принимается в четырех чтениях), единого соци­ального фонда, федеральных налогов и сборов, финансовых законов и др. Государственная Дума утверждает ежегодно отчет Правительст­ва РФ об исполнении государственного бюджета. Принимались так­же законы об изменении государственного бюджета в ходе его вы­полнения из-за возникших кризисных условий;

3. дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ. Государственная Дума должна рассмотреть кан­дидатуру в течение семи дней со дня внесения ее Президентом РФ или его полномочным представителем в Государственную Думу. Претендент на эту должность должен явиться в Думу и ответить на вопросы депутатов (не более 30 минут). Затем представители фрак­ций и депутатских групп (но не любые депутаты) высказываются «за» или «против» кандидатуры. Решение о даче согласия принима­ется тайным голосованием или открытым голосованием, если за это выскажется большинство депутатов. Если кандидат будет отклонен Думой, Президент в течение недели представляет вторую кандидату­ру, а если и эта будет отклонена третью (также в течение недели). После трехкратного отклонения представленных кандидатур Прези­дент назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государ­ственную Думу и назначает новые выборы в нее. Конституционный Суд РФ в постановлении 1998 г. указал, что можно трижды пред­ставлять одну и ту же кандидатуру. Однако, как представляется, та­кие поступки будут свидетельствовать или о желании Президента РФ оказать давление на Думу (что и было осуществлено при троекрат­ном представлении кандидатуры СВ. Кириенко в 1998 г, утвержден­ной в третий раз), либо о нежелании Президента РФ с ней сотрудни­чать и добиться ее роспуска;

4. решение вопроса о доверии (недоверии) Правительству РФ. Вопрос о доверии ставит само Правительство (его Председатель). Если решение о доверии не принимается (не получает большинства голосов от общего состава Думы), ставится другое предложение - о недоверии. Если и оно не принимается (не получает такого же боль­шинства), вопрос с обсуждения снимается. Правительство РФ может ставить вопрос о доверии и вне связи с вопросом о недоверии, по сво­ей инициативе.

Вопрос о недоверии ставится по инициативе Государственной Думы: группы депутатов численностью не менее одной пятой от об­щего числа (т.е. 90 человек). Вопрос о недоверии рассматривается Думой в течение недели после его внесения. Председатель Прави­тельства РФ (его заместитель) может выступить в Думе в связи с по­становкой вопроса о недоверии, задаются вопросы, происходит обсу­ждение (преимущественное право на выступление принадлежит представителям депутатских объединений). Постановление о недове­рии Правительству может быть принято открытым или тайным голо­сованием большинством голосов от общего числа членов палаты. В случае выражения недоверия Президент РФ может уволить Пра­вительство в отставку, а может не делать этого. Если в течение трех последующих месяцев будет вынесен второй вотум недоверия, Пре­зидент РФ обязан либо уволить Правительство в отставку, либо рас­пустить Думу.

В случае одного отрицательного голосования по вопросу о дове­рии Президент РФ может распустить Государственную Думу (при вотуме недоверия необходимы два голосования при указанных выше условиях).

Вопрос о доверии или недоверии относится только к Правитель­ству РФ в целом. Он не может быть поставлен в отношении отдель­ных министров, хотя Государственная Дума принимала постановле­ния, рекомендующие Президенту РФ уволить некоторых министров (он этого не делал). На практике вопрос о недоверии Правительству ставился на голосование в Думе неоднократно (последний раз в 2005 г.), но постановление о недоверии Правительству РФ было принято один раз — в 1995 г., в бытность B.C. Черномырдина Председателем Правительства РФ. В ответ Правительство поставило в Государст­венной Думе вопрос о доверии. Отказ в нем мог повлечь роспуск Думы. Этот вопрос не голосовался. Был достигнут компромисс: если второй раз вопрос о вотуме недоверия по предварительным подсче­там не наберет необходимого числа голосов, Правительство РФ от­зывает из Думы свое предложение о доверии. Так и произошло;

5. назначение на должности и освобождение от должностей неко­торых высоких должностных лиц (Председателя Центрального бан­ка РФ, Председателя Счетной палаты и половины ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека, пятой части членов Централь­ной избирательной комиссии). Кандидатура Председателя Централь­ного банка РФ представляется Президентом РФ, Председатель Счет­ной палаты и половина ее аудиторов назначаются Государственной Думой по рекомендации ее комитета по бюджету, Уполномоченный по правам человека назначается после рейтингового голосования по кандидатурам, когда часть кандидатов отсеивается. Для назначения необходимо большинство голосов от общего (списочного) состава Думы. Назначение Уполномоченного по правам человека имело ме­сто дважды (в 1994 и 1998 гг.), смещение — один раз (в 1995 г.). По­сле рейтингового голосования назначаются также члены Централь­ной избирательной комиссии;

6. объявление амнистии. Это полное или частичное освобожде­ние от наказания лиц, совершивших уголовное преступление, замена наказания более мягким, снятие судимости с отбывших наказание. Государственная Дума объявляла амнистию своими постановления­ми более 10 раз;

7. выдвижение обвинения против Президента РФ для его отре­шения от должности. Предложение о выдвижении обвинения может быть внесено не менее чем третьей частью депутатов (150 человек). Оно должно содержать конкретные указания на признаки преступле­ния. Далее избирается специальная комиссия (15 членов), ее предсе­дателя избирает Государственная Дума путем открытого голосова­ния. Члены комиссии избираются общим списком по представлению депутатских объединений (они должны быть представлены в комис­сии пропорционально). Специальная комиссия проверяет обоснован­ность обвинения (истребует материалы, приглашает на свои заседа­ния различных лиц, привлекает экспертов и т.д.) и формулирует об­винение. Затем представитель комиссии делает доклад на заседании Государственной Думы. Решение о выдвижении обвинения должно быть принято Думой ²/₃ голосов;

8. внешнеполитические полномочия. Государственная Дума рас­сматривает внешнеполитические вопросы в связи с обращениями Президента РФ, докладами Правительства РФ, по инициативе коми­тетов палаты, по собственной инициативе. Она принимает много об­ращений и заявлений, выражающих позицию Думы по различным международным вопросам, по вопросам внешней политики РФ;

9. обращение в Конституционный Суд РФ. Государственная Дума от своего имени или по крайней мере пятая часть депутатов вправе обращаться с запросами в Конституционный Суд РФ о соот­ветствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Правительства РФ, норматив­ных актов субъектов РФ и некоторых других правовых документов.

Порядок деятельности Государственной Думы. После избрания Государственной Думы проводится первое (организационное, кон­сультативное) заседание (иногда оно длится несколько дней). На нем формируются основные органы палаты (выбирается председатель, его заместители, председатели комитетов и комиссий и др.). До этого заседания создаются партийные фракции, ибо они будут участвовать прежде всего в формировании внутренних (руководящих и др.) орга­нов Думы. Замещение постов руководителей Государственной Думы, председателей комитетов обычно осуществляется «пакетным согла­шением» — компромиссом между разными партийными фракциями при распределении руководящих и иных должностей. Однако бывает и так: если есть одна фактически безраздельно господствую­щая в Думе партия (например, «Единая Россия», располагающая ква­лифицированным большинством в ^г/₃голосов депутатов Думы), она проводит свои решения, отступая от принципа пропорциональности замещения руководящих должностей между фракциями.

Основные полномочия Государственная Дума осуществляет на пленарных заседаниях во время сессий (весенней — с 12 января по 20 июня и осенней — с 1 сентября по 25 декабря). На практике, по

-скольку депутаты не успевали завершить рассмотрение законопроек­тов, сроки сессий часто продлевались.

Заседания палаты открытые, они освещаются средствами массо­вой информации. Решение о закрытом заседании принимается боль­шинством голосов от общего числа. На открытых и закрытых заседа­ниях могут присутствовать Президент РФ, его полномочный пред­ставитель в Государственной Думе, члены Совета Федерации, члены Правительства РФ и др. Статс-секретари (заместители руководите­лей федеральных органов исполнительной власти), представляющие свои министерства и ведомства, могут присутствовать на открытых заседаниях, а на закрытых — по специальным пропускам. На заседа­ниях ведутся протоколы и стенограммы, при открытом заседании они публикуются.

Сессия складывается из разных форм деятельности палаты: пле­нарных заседаний, заседаний Совета Государственной Думы, заседа­ний комитетов и комиссий, работы депутатов в комитетах и комисси­ях, во фракциях и депутатских группах, а также с избирателями. Все эти мероприятия расписаны парламентом по дням недели, существу­ет график.

Первоочередному рассмотрению на заседании подлежат вопросы, включенные в повестку дня, но не рассмотренные на предыдущем за­седании; послания Президента РФ; законопроекты, внесенные Пре­зидентом РФ или Правительством РФ в качестве срочных; проекты федеральных законов о бюджете и бюджетной системе; о доверии Правительству и др.

Помимо обсуждения законопроектов, порядка дня на заседаниях Государственной Думы осуществляются другие мероприятия, о кото­рых говорилось выше: вопросы и запросы депутатов, парламентские запросы (от имени палаты), «правительственный час», рассматрива­ется вопрос о доверии и недоверии Правительству РФ, есть час заяв­лений депутатов, проводятся парламентские слушания и др.