§ 2. Государственное управление и коллектив

Разновидности коллективов и государственное управление. В лю­бом современном обществе существуют самые разные коллективы. Различают естественно сложившиеся коллективы (классы и социаль­ные слон), коллективы формализованные, требующие регистрации в государственных органах (например, политические партии), объеди­нения устойчивые, постоянные (например, профсоюзы) и временные, преходящие (например, объединение людей в ходе демонстрации гра­ждан, выступающих под лозунгами оппозиции), многочисленные (массовые) и имеющие очень небольшой состав, общегосударствен­ные и местные и т.д.

Различают организации, действующие легально, и нелегальные, подпольные организации (в России, например, это Новая революци­онная инициатива и Реввоенсовет Республики — группы, устраивав­шие взрывы памятников и т.д.). В России действует незарегистриро­ванная национал-большевистская партия, нередко организующая си­ловые акции, существуют подпольные вооруженные террористиче­ские организации. Верховный Суд РФ в 2003 г. своим постановлением признал террористическими 15 организаций: Батальон шахидов- смертников, Конгресс народов Ичерии и Дагестана, Высший военный маджилис аш-шура и др.

Особенности государственного управления по отношению к раз­личным видам коллективов. Отношения государственных органов и коллективов определяются многими обстоятельствами: характером формирования коллектива (естественно сложившиеся коллективы, например, крестьянство нельзя «распустить», как это можно сделать в отношении политической партии, систематически нарушающей кон­ституцию), природой коллектива (взаимосвязи государства с коллек­тивами политического характера иные, чем, скажем, с обществом фи­лателистов - коллекционеров почтовых марок), значением в общест­венной жизни (общегосударственный или локальный коллектив), по­зицией коллектива по отношению к государственной власти (сотрудничает, находится в оппозиции) и т.д.

Отношения государства с объективно складывающимися в обще- стверазными социальными коллективами (работодателями, наемными работниками, ремесленниками, интеллигенцией, «средним клас­сом» и т.д.) неодинаковы. Наиболее отчетливо это проявлялось в усло­виях тоталитарного социализма, когда государство официально под­держивало рабочий класс и ликвидировало «класс эксплуататоров» (в советской России для ликвидации кулачества — зажиточных кре­стьян применялась ссылка и высылка). В современных демократиче­ских странах государство стремится опереться на средний класс, но не­редко те или иные направления деятельности государства определяет группировка крупнейших предпринимателей (известна роль олигар­хов и в России). Одна из важных задач российского государства, орга­нов государственного управления создавать условия для формиро­вания среднего класса, являющегося опорой демократического госу­дарства, фактором стабильности государственной власти.

Ко многим добровольным объединениям., особенно локальным, не выступающим с политических позиций (например, к союзам нумизма­тов — коллекционеров монет), государство относится нейтрально. В данном случае активное государственное управление используется в минимальной степени. Установив в законе общие правила, относя­щиеся к объединениям в целом, или правила, относящиеся к опреде­ленным категориям объединений, оно не особенно интересуется их деятельностью, если они не нарушают законы. Аналогичным образом дело обстоит со многими объединениями по интересам, клубами, раз­личными органами общественной самодеятельности (например, улич­ные, домовые, родительские комитеты в школах), которые не имеют централизованного характера. Однако для получения прав юридиче­ского лица (чтобы действовать от собственного имени) любое общест­венное объединение должно зарегистрироваться в соответствующих органах государства (обычно в органах Министерства юстиции РФ, Минстерстве финансов РФ). Государство не вмешивается во внутрен­нюю организацию и порядок деятельности добровольных объедине­ний (как и они не вправе вмешиваться в деятельность государствен­ных органов, подменять их), но оно устанавливает законами демокра­тические основы их организации и деятельности и ответственность (вплоть ДО роспуска по суду) за нарушение законодательства.

Социально-экономические объединения привлекают пристальное внимание государства, но его отношения с предпринимательскими союзами, профсоюзами, крестьянскими союзами не одинаковы. Пред­принимательские союзы выступают, скорее, как советники государст­ва, его органов, прежде всего по вопросам экономической политики. Иногда предпринимательские союзы выступают и как группы давле­ния, особенно активно в кризисных ситуациях.

Крестьянские союзы редко оказывают значительное давление на государственную власть, в частности, в силу распыленности крестьян­ских хозяйств, слабой организованности крестьян. Обычно они требу­ют повышения цен на сельскохозяйственную продукцию и недопуще­ния в страну более дешевой импортной продукции. В некоторых странах крестьянские союзы иногда организуют демонстрации, перегораживая дороги. Во всех странах государственные органы поддерживают коопе­ративные объединения крестьян (объединение выгодно для государст­ва) прежде всего путем предоставления льгот, ссуд, снижения налогов, другими экономическими мерами. В странах тоталитарного социализ­ма применялись принудительные меры со стороны государства для ус­корения процесса кооперирования в сельском хозяйстве.

В России государство стимулирует объединение крестьян в разно­го рода кооперативы, предоставляя таким объединениям определен­ные льготы и материальную поддержку. Политическая партия кресть­ян в России не очень активна (она не преодолела даже заградительный барьер на выборах в Государственную Думу), другие крестьянские объединения (особенно фермерские союзы) малочисленны и их роль невелика.

В России законодательство устанавливает свободу объединения в профсоюзы и профсоюзной деятельности, запрещает увольнение профсоюзных руководителей без согласия профсоюза. Работодатели обязаны законом предоставлять профсоюзам необходимое для их дея­тельности оборудование, помещения, между профсоюзом и работода­телем должны заключаться коллективные договоры, профсоюзы осу­ществляют контроль за соблюдением трудового законодательства на предприятиях, в учреждениях. Профсоюзы, выступая в качестве групп давления (требования повышения минимального размера оплаты тру­да, размера пенсий, чего они в определенной степени добиваются), од­новременно проводят политику социального партнерства с государст­вом и предпринимателями. Для этого на разных уровнях (общегосу­дарственном, в субъектах РФ и др.) создаются трехсторонние комис­сии представителей государства, труда и капитала (предпринимате­лей). Они заключают соглашения по вопросам труда, занятости (обще­государственное Генеральное соглашение заключается на несколько лет и включает вопросы заработной платы, границы инфляции и др.).

Профсоюзные организации создаются на предприятиях и учреж­дениях, по территориальному признаку (например в субъектах РФ), по отраслям экономики и культуры (например профсоюз автомобиле­строителей, работников науки). Нередко в стране (в том числе в Рос­сии) имеется несколько профсоюзных центров, лидеры одних из них сотрудничают с правительством, другие выступают в оппозиции. В де­мократических странах (в том числе в России) профсоюзам, как и дру­гим непартийным общественным объединениям, обычно запрещено устраивать публичные мероприятия с политическими лозунгами, за­ниматься политической деятельностью (под этим прежде всего подра­зумевается запрет выдвигать кандидатов на выборах), для этой цели существуют партии. В тоталитарных странах профсоюзы, другие не­партийные объединения различных слоев населения могут активно вовлекаться государством в политику, но только в целях поддержки государственной власти и под руководством правящей партии.

Государство с помощью законов регулирует деятельность союзов работодателей. В России действует Федеральный закон от 27 ноября 2002 г. «Об объединениях работодателей», Он предусматривает, что объединения работодателей создаются по территориальному (в мас­штабах Федерации, ее субъектов), межрегиональному, отраслевому (по отраслям экономики), межотраслевому, территориально-отрасле­вому принципам. Они представляют законные интересы своих членов в сфере социально-трудовых отношений и формулируют согласован­ную позицию объединений по вопросам регулирования социально­трудовых отношений во взаимоотношениях с профсоюзами, органами государственной власти к местного самоуправления. По этим вопро­сам объединения работодателей вправе вносить предложения о приня­тии законов и иных нормативных актов, получать информацию от ор­ганов государства, местного самоуправления, имеют равное с проф­союзами и государством право на представительство в органах управ­ления государственными внебюджетными фондами (Пенсионным фондом, Фондом социального страхования и др.). Вместе с тем они обязаны представлять органам государства, местного самоуправления информацию по заключенным коллективным соглашениям.

Иногда парламент (в редких случаях также иные органы государ­ства) формируется путем представительства от общественных объеди­нений. Такой порядок применялся в Португалии (до 1974 г.), Испании (до 1977 г.), частично в Югославии (до 1992 г.) и в СССР (в 1990“ 1993 гг., когда часть депутатов избиралась общественными объединениями). Государства, применяющие только эту или в основ­ном эту систему (наряду с другими признаками), называются в лите­ратуре корпоративными государствами.

Среди добровольных общественных объединений важнейшее ме­сто занимают политические партии, целью которых является борьба за государственную власть (в современных условиях мирными средст­вами, используя выборы). Партии стремятся создать свое правитель­ство или ввести в него своих представителей, оказывают давление на государственную власть.

Государство устанавливает с ними особые отношения. Во многих новых конституциях определяются их статус, роль в обществе. В демо­кратических конституциях предусмотрена многопартийность (это ус­тановлено и ст. 13 Конституции РФ), государству запрещается искус­ственно ограничивать число партий. Они могут сменять друг друга у власти путем выборов, и это действительно происходит.

В тоталитарных государствах конституциями может предусматри­ваться существование только одной партии. Все партии обычно запре­щаются в условиях военных режимов. Они запрещены в странах му­сульманского фундаментализма как разрушающие единство «право­верных» (Саудовская Аравия, Кувейт, Объединенные Арабские Эми­раты, Катар и др.).

В конституциях многих стран (Германия, Бразилия и др.) в законах о партиях говорится, что партии содействуют формированию и выраже­нию политической воли народа, что они должны строиться на принци­пах демократии, их органы должны избираться, периодически должны созываться съезды и конференции партии. Государство устанавливает и другие требования к партиям, в том числе обязательную государствен­ную регистрацию. Оно поддерживает крупные партии путем ежегодно­го государственного финансирования (из бюджета) в пропорции к чис­лу голосов, полученных партией на выборах парламента или президен­та. В России такой порядок предусмотрен Федеральным законом от 11 июля 2001 г. «О политических партиях». Партии признаются судом неконституционными и подлежат роспуску, если они прибегают к на­сильственным действиям с целью изменения государственного строя, проповедуют расизм, разжигают социальную, религиозную, нацио­нальную вражду в обществе. Это относится и к другим общественным объединениям.

Существуют объединения, которые не рассматриваются как обще­ственные объединения (религиозные объединения, общества для из­влечения прибыли — акционерные общества и др.). Некоторые объе­динения являются общественно-хозяйственными (кооперативы). Го­сударство также регулирует их деятельность, прежде всего путем при­нятия законов. В России в отношении религиозных объединений действует Закон «О свободе совести и религиозных объединениях» 1997 г. (с последующими изменениями). Религиозные объединения создаются и осуществляют свою деятельность на основе собственной иерархической структуры (патриарх, синод, епископы в епархиях, благочинные в округах и т.д.), избирают или назначают персонал по своим установлениям. Однако они не выполняют функции государст­венных органов и органов местного самоуправления, не могут участво­вать в выборах, делать взносы в избирательные фонды, не вправе зани­маться политической деятельностью, участвовать в работе политиче­ских партий, оказывать им материальную помощь. Эти ограничения относятся к деятельности объединений. Верующие и духовные лица вправе участвовать в выборах (однако в настоящее время в России церковь запрещает последним избираться по крайней мере в парла­мент - за это лишают духовного сана) и в политической деятельности индивидуально.

Деятельность изуверских сект, наносящих ущерб личности, здоро­вью и имуществу граждан, не допускается.

В отличие от России в некоторых зарубежных странах есть обяза­тельная религия и государственная церковь. В странах мусульманского фундаментализма не допускается деятельность каких-либо иных рели­гий и их учреждений. В странах Европы (Великобритания, Швеция, Да­ния, Греция, Болгария, Испания и др.) различные направления христи­анства (католичество, протестантизм, лютеранство, православие) объяв­лены государа венными религиями, но свободно действуют и другие ре­лигиозные объединения. Государство оказывает материальную поддержку только государственной церкви. Только те акты гражданского состояния (браки, записи рождений, смерти и т.д.), которые совершены в госу­дарственной церкви, имеют юридическое значение.

Регулирование кооперативных объединений также имеет свою спе­цифику, что связано с их характером как хозяйственных организаций. Государственное регулирование осуществляется на уровне законов. Го­сударство устанавливает для кооперативов льготы, создает благоприят­ные условия с целью поощрять объединение граждан в кооперативы.

Организации для извлечения прибыли (акционерные общества, раз­ного рода товарищества), подобно церковным организациям, не рассмат­риваются как общественные объединения. Государственное управление ими осуществляется в основном в форме принятия законов о таких орга­низациях, регистрации и лицензирования, т.е. выдачи разрешений на предпринимательскую деятельность определенного рода (лицензирова­нию подвергаются только некоторые виды предпринимательской дея­тельности), и последующего государственного контроля за соблюдением условий лицензии и законодательства. Их деятельность регулируется ГК РФ. а также другими законами.

Временные коллективы создаются по заранее намеченному плану с определенной законной целью (банда преступников имеет противоза­конную цель). Такие коллективы образуются, например, во время соб­раний, митингов, демонстраций, это группы пикетчиков. Их организа­ция и деятельность регулируется законами (например, собрания до­пускаются «мирные» и без оружия, для демонстраций устанавливает­ся определенный маршрут, пикеты возле органов государственной власти разрешены на определенном удалении и т.д.), а правоохрани­тельные органы государства обязаны обеспечить проведение законно­го собрания (демонстрации, митинга, пикета) и охранять его от враж­дебных посягательств.

Государственное регулирование относится только к тем времен­ным коллективам, которые создаются для проведения публичных ме­роприятий и открыты для любых участников. Частные собрания, вече­ринки с определенным кругом приглашенных гостей государством, органами местного самоуправления (законами, постановлениями) не регулируются (если на таких собраниях совершаются незаконные дей­ствия, это относится не к регулированию самих собраний, а к иным во­просам).