Глава 17 экономические основы местного самоуправления

Понятие экономических основ и их составляющие. Несмотря на длительный период существования в России законодательства о ме­стном самоуправлении, на деле оно создано лишь на немногих тер­риториях, лишь немногие из них действительно стали муниципаль­ными образованиями. Одна из главных причин этого — отсутствие необходимой финансовой базы, своей собственности, других средств. Доля доходов муниципальных образований в консолидиро­ванном бюджете РФ составляет около 12%. Закон об общих прин­ципах местного самоуправления 2003 г. предусматривает укрупне­ние муниципальных образований и укрепление их экономических основ. Он вступает в силу в 2006 г. (некоторые положения, относя­щиеся к финансам, — в 2007 г.), до этого должны быть проведены необходимые подготовительные работы, изменено налоговое и иное законодательство.

Чтобы осуществлять свои полномочия, органы местного само­управления должны иметь материальные и финансовые средства. Финансово-экономическую основу местного самоуправления состав­ляют муниципальная собственность (например хлебопекарная), ме­стные финансы (муниципальный бюджет), иная собственность, иму­щество, служащее для удовлетворения местных потребностей (на­пример природные ресурсы, находящиеся в федеральной государст­венной собственности или государственной собственности субъектов, но используемые для удовлетворения потребностей муниципального образования), имущественные права муниципальных образований, имущество, находящееся в государственной собственности, но пере­данное в управление органам местного самоуправления (например служебные здания, транспорт).

Главной составной частью финансово-экономической основы муниципального самоуправления является муниципальная собст­венность. Это публичная собственность населения территориально - го коллектива каждого отдельного муниципального образования. От имени населения управляют и распоряжаются этой собственно­стью (в том числе продают ее) те органы муниципального образова­ния, которые имеют соответствующие полномочия (обычно — пред­ставительный орган или глава администрации).

До 1991 г. муниципальной собственности в России не было. Ее формирование началось после принятия Закона РСФСР 1991 г. о местном самоуправлении и постановления о разграничении собст­венности: федеральной, субъектов РФ и муниципальной. Из государ­ственной собственности Федерации (из ведения министерств) в му­ниципальную собственность были переданы по особому списку опре­деленные категории объектов, заложившие ее основу (жилой и нежи­лой фонд, ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие жилой и нежилой фонд, объекты городского пассажирского транс­порта, благоустройства и др.). Из государственной собственности субъектов РФ в муниципальную собственность также были переданы многие другие объекты (предприятия розничной торговли, питания, многие учреждения здравоохранения, образования и т.д.). Позже пе­редавались и некоторые другие объекты.

В настоящее время муниципальная собственность формируется главным образом путем: передачи отдельных объектов федеральной собственности и собственности субъектов РФ в муниципальную; приобретения имущества на основе гражданско-правовых сделок (покупка, обмен, дарение); взимания налогов и иных обязательных платежей в местные бюджеты (образуемые таким образом средства становятся муниципальной собственностью); получения продукции и других доходов от муниципальных предприятий, учрежде­ний в сфере услуг и т.д.

В собственности муниципальных образований может находить­ся имущество, предназначенное, во-первых, для осуществления от­дельных государственных полномочий, переданных органам мест­ного самоуправления законами Федерации и ее субъектов; во-вто­рых, для обеспечения служебной деятельности органов и должност­ных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников предприятий и учреждений (оно предоставляется в со­ответствии с нормативами, установленными законами Федерации и ее субъектов); в-третьих, имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения. Последняя категория включает зе­мельные участки, имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения; автомобильные дороги общего пользования, мосты и другие транспортные сооружения, за исключением дорог, мостов, иных сооружений, объектов их обслуживания федерального и регионального значения; жилищный фонд социального использо­вания для обеспечения малоимущих граждан (на условиях договора социального найма); пассажирский транспорт и другое имущество,предназначенное для транспортного обслуживания граждан; иму­щество, предназначенное для предупреждения и ликвидации чрез­вычайных ситуаций; библиотеки; имущество, предназначенное для развития физкультуры, спорта, досуга и др.; для благоустройства, для ритуальных услуг; имущество, предназначенное для сбора и вы­воза бытовых отходов и мусора и др.

В собственности муниципальных районов могут быть и некото­рые дополнительные объекты, например, транспорт, предназначен­ный для обслуживания населения между поселениями муниципаль­ного района. В собственности городских округов могут находиться все виды имуществ, которые вправе иметь муниципальные поселения и муниципальные районы. Муниципальные органы вправе переда­вать муниципальную собственность во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государст­венной власти. Доходы от использования имущества поступают в ме­стный бюджет.

Порядок приобретения и отчуждения муниципальной собственно­сти определяют муниципальные органы (в соответствии с законода­тельством субъектов РФ). Они ведут реестр (учет) муниципальной собственности, вправе создавать, реорганизовывать и ликвидировать муниципальные предприятия и учреждения, передавать имущество некоммерческим объединениям в собственность или в управление (на­пример, в аренду), осуществлять приватизацию муниципальной собст­венности (в том числе продажу на аукционах имущества и акций му­ниципальных предприятий). Муниципальные органы контролируют эффективность использования и сохранность муниципальной собст­венности,

В состав муниципальной собственности могут входить государст­венные и муниципальные ценные бумаги (акции, облигации, жилищ­ные сертификаты и др.). Операции с ценными бумагами органы му­ниципального самоуправления производят только через уполномо­ченные банки или через муниципальную кредитную организацию. Доходы от этого зачисляются в местный бюджет.

Кроме того, в состав муниципального имущества входит имуще­ство, находящееся в государственной собственности (Федерации и ее субъектов) и безвозмездно переданное в управление органам муници­пального образования (например, служебные здания). Это имеет место, когда муниципальным органам передаются некоторые госу­дарственные полномочия (прежде всего государственные полномо­чия субъекта РФ). В таком случае территориальный коллектив не становится собственником, его органы лишь управляют государст­венной собственностью.

Передача имущества возможна лишь после принятия субъек­том РФ соответствующего закона о передаче полномочий. Затем ор­ганы муниципального образования готовят перечень объектов, необ­ходимых им для выполнения переданных полномочий, согласовыва­ют этот список с органом управления имуществом субъекта РФ. По­следний согласовывает этот перечень с органами муниципального образования и направляет в администрацию субъекта РФ для изда­ния правового акта о перечне объектов, передаваемых в безвозмезд­ное пользование органам муниципального образования. После изда­ния такого акта орган по управлению имуществом субъекта РФ за­ключает с органом м^иципального образования договор о безвоз­мездной передаче на условиях пользования объектов по согласованному списку. За органом по управлению имуществом субъекта РФ сохраняется право контроля за тем, как это имущество используется органом муниципального образования.

Другая разновидность муниципального имущества — собствен­ность Федерации или субъекта РФ, которая служит удовлетворению потребностей населения муниципального образования (при передаче имущества для выполнения некоторых функций государственных органов преследуются иные цели). Пользование таким имуществом может быть и почти всегда бывает возмездным, но при физическом использовании доли собственности эта доля становится собственно­стью муниципального образования. Чаще всего это имеет место при использовании недр, лесов, растительного, животного мира и т.д. На­пример, если на участке земли, принадлежащей субъекту РФ, распо­ложен песчаный карьер, то песок является собственностью субъек­та РФ, но муниципальное образование за плату вывозит его, для того чтобы посыпать тротуары во время гололеда. Муниципальные орга­ны пользуются этой долей песка как собственностью.

В состав финансовой основы местного самоуправления входят денежные средства, другие платежные средства, ценные бумаги и т.д., находящиеся в распоряжении органов муниципального образования.

Муниципальный бюджет и целевые внебюджетные фонды. Ка­ждое муниципальное образование ежегодно принимает свой местный (муниципальный) бюджет. И бюджет, и отчет о его исполнении под­лежат официальному опубликованию. Отчеты об исполнении мест­ных бюджетов представляются также в органы государственной вла­сти Федерации и (или) ее субъектов. Бюджет состоит из доходной и расходной частей. Доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов (доходы от местных налогов и сборов, отчисле­ния от федеральных и региональных налогов и сборов, от муници­пальных предприятий и другого имущества, безвозмездные перечис­ления из бюджетов других уровней, средства от самообложения гра­ждан, штрафы, добровольные пожертвования и др.). Размеры отчис­лений от региональных и федеральных налогов и сборов установлены законами. Средства самообложения граждан — это разо­вые платежи для решения конкретных вопросов местного значения. Размер данных платежей должен быть одинаков для всех жителей; он может быть уменьшен не более чем для 30% жителей муниципаль­ного образования.

Местный бюджет может иметь доходы в связи с инвестиционны­ми программами. Наиболее весомую часть доходов составляют нало­говые доходы (в том числе отчисления от налогов субъектов РФ), а среди налоговых доходов — местные налоги и сборы. Они не могут быть установлены произвольно, а определяются НК РФ, который предусматривает следующие местные налоги и сборы: земельный на­лог; налог на имущество физических лиц; налог на рекламу; налог на наследование и дарение; местные лицензионные сборы (плата за вы­дачу лицензий); сбор с владельцев собак; платежи за парковку авто­машин, за пользование спортивными сооружениями, коммунальным транспортом и др.

Кроме того, в бюджет муниципального образования идут собст­венные неналоговые доходы: доходы от использования имущества, на­ходящегося в муниципальной собственности, от сдачи имущества в аренду, от платных услуг, которые оказывают органы муниципально­го образования (например, за выдачу определенных документов — государственная пошлина). Определенную часть неналоговых посту­плений в местный бюджет составляют штрафы, налагаемые в соот­ветствии с КоАП РФ (за загрязнение окружающей среды, нарушение правил торговли и уличного движения и др.).

Во всех странах доходы органов местного самоуправления не­достаточны для покрытия их расходов (в США они составляют око­ло 65% всех расходов, в Канаде — 50%, в Японии — 40% и т.д.). В России местные источники покрывают не более 20—25% расхо­дов, а во многих сельских районах, как свидетельствуют публика­ции в прессе, значительно меньше¹. Кроме того, в России муници­пальные бюджеты несут значительную долю расходов по обслужи­ванию жилищно-коммунального хозяйства. Поэтому, как и в других странах, значительная часть расходов в России (основная) покры-

Есть, однако, в том числе в России, единичные муниципальные образования, ко­торые покрывают свои расходы за счет собственных доходов.

вается за счет отчислений от доходов государства и субъектов феде­раций (в федеративных государствах). Закрепляется определенная доля отчислений в бюджеты муниципальных образований от госу­дарственных (федеральных и субъектов РФ) налогов и сбо­ров, в первую очередь от подоходного налога, а также налога на при­быль предприятий и добавленную стоимость. Эти так называемые регулируемые доходы составляют вторую часть доходов муници­пального бюджета. Размер отчислений устанавливается зако­ном в процентах от тех средств, которые предназначены для феде­рального бюджета и бюджетов субъектов РФ (по отношению к доле федеральных налогов — федеральным законом, по отношению к на­логам субъектов законом субъекта) либо ежегодно, либо на долго­временной основе (не менее трех лет). Конкретные нормативы от­числений от регулируемых доходов определяются для каждого му­ниципального образования отдельно, в этом случае -- законами субъектов РФ.

Некоторые средства непосредственно при уплате налогоплатель­щиками сразу идут в местный бюджет. При заполнении платежных документов это разделение указывается. Это — часть подоходного на­лога с физических лиц, часть налога на прибыль организаций и т.д. В отличие от регулирующих налогов эти доли закреплены за местны­ми бюджетами не на временной основе (годовой или более долговре­менной), а постоянно.

Некоторые местные налоги (например, на рекламу, на содержа­ние домашних животных), некоторые штрафы целиком идут в муни­ципальный бюджет.

Доходы муниципальных бюджетов почти всегда включают фи­нансовую помощь, получаемую органами местного самоуправления от государственной власти (от федерации или ее субъектов, от тех и других). Такая финансовая помощь оказывается из средств специаль- ньгх фондов поддержки муниципальных образований. Создается соот­ветствующий федеральный фонд и свой фонд в каждом субъекте РФ. Они формируются за счет средств государственного бюджета, бюд­жетов субъектов РФ и других поступлений и являются частью соот­ветствующих бюджетов (федерального и субъектов РФ). Распределе­ние средств фонда осуществляется между муниципальными образо­ваниями с учетом численности их населения, размеров территории, доли в населении детей различного возраста, пенсионеров, уровня жизни людей (дохода на душу населения) и других параметров. С учетом этих данных создается определенная процентная (или иная) формула для каждого муниципального образования. Фонд вы­дает дотации, субвенции и субсидии.

Дотации — средства, которые предоставляются на безвозмездной (без процентов) и безвозвратной основе (их не нужно отдавать, это не займы, а «подарки») из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ для сбалансирования муниципального бюджета. Дота­ции выделяются обычно слабым в финансовом отношении муници­пальным образованиям, когда их собственные доходы малы, выдают­ся на содержание органов местного самоуправления в закрытых ад­министративно-территориальных образованиях (атомных центрах и др.). Дотации могут расходоваться органами местного самоуправле­ния по собственному усмотрению.

Субвенции выделяются муниципальным образованиям тоже на безвозмездной и безвозвратной основе из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, но в отличие от дотаций для использова­ния в конкретных целях и в установленный срок. В случае неисполь­зования в установленных целях и в срок эти средства подлежат воз­вращению. Чаще всего они выделяются для развития инфраструкту­ры муниципального образования (например, для строительства не­большого моста или создания местной телефонной связи), для ликвидации стихийных бедствий и т.д.

Субсидии — средства, предоставляемые местным бюджетам свер­ху на условиях долевого финансирования целевых расходов (напри­мер, часть средств для строительства местной больницы).

Наконец, неналоговые доходы бюджетов муниципального образо­вания могут состоять из перечислений от добровольных взносов и пожертвований граждан, предприятий, учреждений (иногда на цели, для которых создается внебюджетный фонд, например, для поддерж­ки малолетних детей, мелкого предпринимательства); штрафов за за­грязнение окружающей среды, порчу памятников истории и культу­ры, принадлежащих муниципальным образованиям. Словом, это до­полнительные средства, которые не могли быть учтены при приня­тии бюджета (они могли быть, а могли и не быть).

Часть таких доходов могут быть использованы для создания так называемых целевых (ранее — внебюджетных) фондов. Образование нецелевых внебюджетных фондов, обезличенное их существование ранее приводило к злоупотреблениям в расходовании этих средств. Теперь представительными органами местного самоуправления соз­даются целевые фонды для обеспечения отдельных программ (обра­зования, помощь инвалидам и т.д.). Бюджетный кодекс не исключает расходов для обеспечения программно-целевого подхода при реше­нии местных задач.

Расходная часть бюджетов муниципальных образований опреде­ляется их представительными органами (сельским сходом муници­пального образования) при составлении местных бюджетов. Эти деньги расходуются на решение вопросов местного значения (строительство и ремонт необходимых объектов, местных дорог и т.д.), на инвести­ции и расширение производства, для проведения местных выборов и референдумов, выплаты процентов и погашения долга по займам, ка­питаловложений в муниципальные и иные предприятия, страхования муниципальных объектов, муниципальных служащих, гражданской ответственности и предпринимательского риска, для выдачи дотаций малообеспеченным семьям и др.

Расходы из местного бюджета осуществляются в соответствии с реестром расходных обязательств муниципального образования, ко­торый устанавливается решением его представительного орга­на. В частности, муниципальные образования самостоятельно уста­навливают размеры оплаты труда депутатов, должностных лиц, слу­жащих местного самоуправления, работников и предприятий и учре­ждений. Расходы бюджета используются также на развитие муниципальных предприятий и учреждений, для благоустройства, улучшения санитарного состояния и гигиены населенных пунктов, для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений и населения с учетом численности жителей (для выравнивания ис­пользуются чаще всего дотации, поступающие из федерального или регионального бюджета). При распределении дотаций и субвенций размер бюджетной обеспеченности конкретного муниципального об­разования не должен превышать более чем на 50% среднюю обеспе­ченность муниципальных образований по данному субъекту РФ.

Расходование целевых средств нередко происходит в форме му­ниципального заказа для выполнения определенных программ. Ис­полнитель (поставщик, подрядчик и др.) обычно выбирается по кон­курсу. Заключается договор на выполнение работ, услуг. Расходова­ние средств осуществляется тем органом местного самоуправления, который предусмотрен для этой цели уставом муниципального обра­зования. Муниципальные органы имеют право контроля за ходом выполнения заказа.

Если в связи со стихийными бедствиями, а также вследствие ре­шений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная бюджетная задолженность по исполнению долговых или бюджетных обязательств, превышающая более 30% собственных доходов или 40% всех бюджетных ассигнований (при условии выполнения бюджетных обязательств со стороны бюджета Федерации и ее субъекта), или если при осуществлении переданных государственных полномочий допущено нецелевое расходование вы­деленных средств, то в отношении данного муниципального образо­вания может быть введена временная финансовая администрация, осуществляемая органами субъекта РФ. Такое решение принимается высшим должностным лицом субъекта РФ на основании решения либо представительного органа данного муниципального образова­ния, либо решения представительного органа субъекта РФ, принято­го ²/₃ голосов его установленного состава. Временная финансовая ад­министрация ведает финансовыми делами муниципального образо­вания. Срок ее деятельности — до устранения указанных задолжен­ностей (в некоторых случаях — один год).

Фонды финансовой поддержки. Для выравнивания уровня бюд­жетной обеспеченности муниципальных образований создаются осо­бые фонды финансовой поддержки. Выравнивание осуществляется путем дотаций из этих фондов. В составе расходов бюджета каждого субъекта РФ создается фонд региональный финансовой поддержки. Из этого фонда дотации выделяются муниципальным образованиям поселений и в фонды муниципальных районов для поддержки входя­щих в их состав поселений. Дотации могут быть заменены установле­нием дполнительных нормативов от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты муниципаль­ных образований. Распределение средств из фондов бюджетной под­держки должно быть справедливым и пропорциональным. Разни­ца в размерах субвенций, предоставляемых тем или иным поселени­ям, также не должна превышать нормативов, установленных зако­ном

.Глава 18

ИНСТИТУТЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ