§ 1. Государственное управление и человек

Государственное управление и статус человека и гражданина. Г осу- дарственное управление играет огромную роль в жизни человека от рождения (свидетельство о рождении) и до смерти (соответствующая справка). Правда, мы не всегда это замечаем, а иногда и не знаем о скры­той опеке государства.

Воздействие государственного управления на человека имеет раз­ные формы. Государственный орган или должностное лицо может не­посредственно управлять поведением человека (в рамках закона). На­пример, судья приговаривает нарушителя общественного порядка к административному аресту в течение 15 суток; начальник направляет работника в служебную командировку; милиционер задерживает на два часа нарушителя общественного порядка для составления прото­кола и т.д. Государственное управление поведением отдельного чело­века может осуществляться опосредованно, через различные коллек­тивы (например, признание судом забастовки, в которой участвовал данный гражданин, незаконной с вытекающими из этого негативными, в том числе и для этого гражданина, последствиями; путем повышения заработной платы работникам государственных учреждений культу­ры, где человек работает; отказ в государственной регистрации партии, где он состоит). Государственное управление поведением личности возможно и путем вмешательства государства в дела общества в це­лом. Устанавливая иной порядок оборота земель, вводя новое пенси­онное обеспечение, создавая всеобъемлющую информационную сеть и т.д., государство изменяет что-то в обществе и тем самым в положе­нии каждого отдельного человека.

Прежде всего, государство устанавливает институт гражданства (существование или отсутствие правовой связи лица с данным госу­дарством), определяя в законе, кто из проживающих на его территории или вне ее является гражданином, иностранцем, лицом без гражданст­ва, лицом с множественным (обычно двойным) гражданством. Такой статус лежит в основе неодинаковых связей личности и государства, определяет применение разных приемок, способов государственного управления по отношению к человеку. Состояние гражданства (в мо­нархиях употребляется также термин «подданство» с акцентом на личную связь человека и главы государства) порождает определенные права, которых не имеет иностранец или лицо без гражданства (напри­мер, участие в выборах в парламент или право состоять в политиче­ских партиях), а также возлагает на гражданина определенные обязан­ности, которых не несут иные лица (например воинскую обязанность). Граждане имеют наиболее широкие права и несут больше обязанно­стей перед государством. Г1о отношению к гражданину государство может применить такие методы управления, которые невозможны по отношению к иностранцу (например военный призыв).

Положение граждан в государстве также может быть неодинако­вым. Натурализованные граждане (принятые в гражданство данной страны по их ходатайству) не всегда имеют одинаковые права с граж­данами, которые приобрели гражданство в силу рождения от родите- лей-граждан или в силу рождения на территории данного государства. В ряде стран натурализованные граждане не могут быть избраны пре­зидентами (Египет, США и др.), в некоторых странах (Австрия, Мек­сика и др.) натурализованные граждане могут быть лишены граждан­ства (обычно по постановлению суда), а урожденные - нет. В России таких различий нет.

Иностранцы, лица без гражданства также состоят в определенных правовых и фактических связях с государством, на территории кото­рого они находятся временно или постоянно. Однако характер этих связей иной, как и некоторые методы государственного регулирова­ния их поведения (в тех сферах, где оно может регулироваться). В Рос­сии иностранцы пользуются социально-экономическими правами (правом на труд, на образование, могут иметь частную собственность и др.), личными правами (например, правом на личную неприкосно­венность, на тайну переписки и доставляемых сообщений). В некото­рых странах постоянно проживающие и уплачивающие налоги ино­странцы на основе взаимности могут участвовать в выборах (обычно органов местного самоуправления или чаще ~ только этих органов, например в России, если это предусматривается международными до­говорами на основе взаимности). Вместе с тем иностранцы и лица без гражданства ограничены в политических правах. В России они не мо­гут участвовать в выборах высших органов государства (главы госу­дарства, парламента), в выборах органов субъектов РФ, не могут быть приняты на государственную службу, создавать политические партии и быть их членами. Такие же ограничения действуют и в зарубежных странах. Трудовые и имущественные права иностранцев могут быть ограничены законом (в некоторых странах, в том числе в России, они не могут быть капитанами морских судов, членами экипажей самоле­тов, приобретать сельскохозяйственные земли в собственность (Рос­сия) или любые земли (многие мусульманские страны) и др.). На ино­странцев и лиц без гражданства распространяются законы страны про­живания, за их нарушение они, как и граждане, несут ответственность. Со своей стороны, государство обязано защищать жизнь, свободу, имущество иностранцев, лиц без гражданства, охранять их права. Та­ким образом, независимо от статуса личности, если человек находится на государственной территории, а гражданин данного государства — и вне ее, продолжают действовать взаимные права и взаимная ответ­ственность личности и государства.

В России действует Федеральный закон 2002 г. о правовом поло­жении иностранцев (он распространяется и на лиц без гражданства, если в законодательстве не предусмотрено иное). Иностранные граж­дане могут получить разрешение на временное проживание (до трех лет) и вид на жительство (до пяти лет). Для въезда иностранцев в Рос­сию необходима, как правило, виза. Прибывающей в Россию иностра­нец регистрируется. Правительство РФ ежегодно устанавливает кво­ту выдачи разрешений на трудовую деятельность иностранных граж­дан в России (на 2003 г. — 530 тыс. разрешений, распределенных по субъектам РФ, на 2004 г. — 213 тыс, с резервом в 20 тыс. человек, на 2005 г. — 110 тыс. человек). Въезжающий в Россию иностранец запол­няет миграционную карту (в том числе на самолете, поезде, корабле) и предъявляет ее пограничному контролю при въезде и выезде (в по­следнем случае - отрывной талон).

Личность, ее права и обязанности по отношению к государству. Индивид, личность, независимо от того, является человек граждани­ном данного государства или нет, имеет по отношению к государству различные права. Принято различать, с одной стороны, прирожден­ные, естественные права человека (право на жизнь, свободу, собствен­ность и др.), которые, как считается, не могут быть отчуждены государ­ством, его органами по их прихоти (лишение имущества, не говоря уже о жизни или свободе, возможно только на основании закона и с соблю­дением строгой судебной процедуры), с другой — позитивные права гражданина как члена политического сообщества, предоставляемые от имени государства, а в конечном счете от имени общества (например, избирательные права). В современных условиях обе группы прав за­креплены в конституциях (в том числе в Конституции РФ) и относят­ся к числу основных конституционных прав.

Помимо основных конституционных прав индивид обладает мно­гими другими конкретными правами, выступая в отношениях в раз­ных качествах (работника, продавца и покупателя, пассажира на транспорте и т.д.).

Государственное управление в области осуществления прав чело­века и гражданина в России исходит из всемерной защиты этих прав и создания необходимых условий для их реализации. Все органы госу­дарства (а не только специализированные, правоохранительные) уча­ствуют в этом. Деятельность различных органов государства в сфере экономики, социальных отношений, политики, духовной жизни обще­ства, непосредственно связана с благами личности. Вместе с тем, госу­дарственное регулирование прав индивида в России исходит из посту­лата, принятого в международном праве, в соответствии с которым права человека и гражданина не имеют абсолютного, беспредельного характера. Свобода и демократия это не вседозволенность. Закреп­ленные в конституциях права (в том числе так называемые естествен­ные) могут быть ограничены, но только в интересах соблюдения обще­ственного порядка, охраны здоровья населения, общественной мора­ли, соблюдения прав других лиц и лишь на основе закона и в соответ­ствующих формах. Это допустимо в условиях чрезвычайного и военного положения, в соответствии с конституцией (в том числе рос­сийской) и Международными пактами о правах человека.

В обычных условиях конституционные права индивида (особенно политические, например, свобода слова, объединения, митингов и де­монстрации) тоже осуществляются в определенных формах, установ­ленных законами (в России действуют законы об общественных объе­динениях, о партиях, о религиозных объединениях, о собраниях, \ш- тингах, демонстрациях, пикетировании и др.).

Личность не только имеет определенные права по отношению к го­сударству, но и несет определенные обязанности. В общем виде это по­ложение сформулировано как конституционное требование испол­нять конституцию и законы государства, иные правовые акты, а также общепринятые нормы международного права и ратифицированные государством международные договоры, поскольку в соответствии со многими современными конституциями, включая российскую, эти нормы и акты составляют часть права страны или даже имеют приори­тет по отношению к внутреннему законодательству. Российская кон­ституция устанавливает и другие конституционные обязанности гра­ждан: платить налоги, защищать Отечество и нести воинскую службу (она может быть заменена альтернативной службой), сохранять при­роду и окружающую среду, бережно относиться к природным богатст­вам, заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники культуры и истории. Говорится об обязанности ка­ждого гражданина получить основное общее образование, давать сви­детельские показания. Некоторые из этих обязанностей относятся ко всем, находящися на территории России (например, сохранять приро­ду), другие — только к гражданам (военная служба, основное общее образование). Некоторые конституции (например, Германии) уста­навливают, что гражданин обязан защищать конституционный строй и свободный демократический порядок.

Государство, его права и обязанности по отношению к личности. Права государства по отношению к личности связаны с требованием должного поведения личности, предусмотренного правовыми норма­ми. Осуществляя управление, государственные органы, оответствую- шие должностные лица (в том числе в России) вправе требовать от личности исполнять конституцию и законы, поддерживать обществен­ный порядок, защищать конституционный строй. В странах тотали­тарного социализма предусмотрены и zipvnie требования: трудиться, соблюдать дисциплину труда, повышать свой культурный уровень, со­блюдать «правила социалистического общежития» и т.д.

Закрепляя права человека и гражданина в конституции, иных за­конах и правовых актах, государство берет на себя обязанность защи­щать личность, ее жизнь, свободу, достоинство, имущество от любых посягательств, гарантировать осуществление ею своих прав. Индивид может обратиться в суд с иском к государству, его органам, должност­ным лицам. Наряду с судом (в том числе конституционными судами) права человека охраняют другие органы государства: прокуратура, ом- будсманы (уполномоченные парламента по правам человека и другим вопросам) и т.д. Пройдя все стадии защиты прав в государстве пребы­вания и будучи неудовлетворенным, российский гражданин и ино­странец, находящийся в России, может обратиться в международные органы (Европейский суд по правам человека в г. Страсбурге), а также в Комитет ООН по правам человека (решения последнего не имею

тобязывающего характера). Некоторые граждане РФ обращались в Ев­ропейский суд по правам человека с исками против российского госу­дарства, несколько их исков были Судом удовлетворены, на государст­во были наложены денежные взыскания в пользу потерпевших от дей­ствий органов или должностных лиц государства, нарушивших основ­ные права человека.

При отклоняющемся поведении личности государственные орга­ны в соответствии с законом могут применять санкции. При соверше­нии Преступления к виновному лицу может быть применено наказа­ние (уголовная ответственность), вплоть до смертной казни (во мно­гих государствах смертная казнь отменена, в России не применяется). Государство вправе требовать уплаты установленных законом нало­гов, средства от которых идут на затраты для выполнения «общих дел» (оборону государства, содержание государственного аппарата для управления обществом и пр.), соблюдения общественного порядка. В случаях нарушений могут быть применены штрафные санкции (ад­министративная ответственность). Существует гражданско-правовая ответственность индивида перед государством: помимо возмещения ущерба возможны и другие взыскания. Для служащих некоторых ка­тегорий предусмотрена дисциплинарная ответственность (выговор, понижение в должности и др.). В отношении некоторых лиц депута­тов представительных органов, выборных должностных лиц (мэров городов и др.) - могут быть применены формы конституционно-пра­вовой п политической ответственности: досрочный отзыв депутата или выборного должностного лица, роспуск представительного органа (и, следовательно, лишение полномочий его членов), увольнение в от­ставку, отрешение от должности главы администрации и др. Меры конституционно-правовой (но не политической) ответственности применяются, как правило, если предварительно судом будет установ­лено нарушение Конституции РФ и законов, а предупреждения об ис­правлении актов, противоречащих Конституции, федеральным зако­нам, не выполнены.

Обладая правами, государство несет обязанности по отношению к индивиду. Организуя охрану общественного порядка, используя подчиненные его органам полицию, внутренние войска, другие свои «материальные придатки», государство обязано защищать человека и гражданина. В соответствии с конституционными формулировками о «социальном государстве» оно должно предоставлять индивидам со­циальные услуги (образование, здравоохранение, пенсионное обеспе­чение, забота об условиях труда и отдыха и т.д.), должно принимать меры по улучшению качества жизни граждан.

Не всегда отношения личности и государства являются правовы­ми. Во-первых, как отмечалось выше, есть множество фактических от­ношений, которые не нуждаются в урегулировании правовыми норма­ми. Во-вторых, нельзя сбрасывать со счетов случаи отклоняющегося, правонарушающего поведения человека (преступления и др.). Со сво­ей стороны, государство, его органы иногда нарушают установленные им правовые нормы, не обеспечивает необходимые гарантии личности (например, длительные и массовые задержки выплаты заработной платы и пенсий в России), осуществляет массовые репрессии (напри­мер, сталинские репрессии в отношении граждан и целых народов в прошлом в СССР).