§ 1. Классификации местных территориальных единиц и понятие муниципального образования
Классификации местных территориальных образований. Местное самоуправление существует в муниципальных образованиях. Поэтому необходимо уяснить, что такое муниципальное образование вообще и каковы муниципальные образования в России.
Прежде всего следует четко разграничить природу административно-территориальной единицы (губернии, округа, района и т.д.) и муниципального образования. Как указывается выше, муниципальное образование может быть создано в пределах административнотерриториальной единицы, но не всякая такая единица может стать муниципальным образованием. Для этого необходимо, чтобы изменилась природа и организация власти (вместо назначенных «сверху» начальников, представляющих государственную власть, должны быть созданы выборные органы территориального публичного коллектива1, должны появиться своя муниципальная собственность, территориальный коллектив (муниципальное образование должно стать юридическим лицом и т.д.).
В зарубежных странах муниципальными образованиями (муниципалитетами) иногда называются только низовые звенья таких образований в административно-территориальных единицах, либо все единицы, где имеются выборные органы местного самоуправления. В этом случае все, и низовые, и более высокие ступени объединяются под названием территориальных коллективов (более точное название: «территориальный публичный коллектив»).
За рубежом принято различать общинные и региональные муниципальные образования и соответственно общинное и региональное местное самоуправление. Первое осуществляется в единицах, кото-
При создании органов местного самоуправления в России, как и в зарубежных странах, допускаются варианты (например, представительный орган муниципального района может быть сформирован прямыми выборами, косвенными выборами и др.). Неодинаковым может быть порядок избрания мэра, вместо представительного органа в мелких муниципальных образованиях может действовать сход жителей и т.д.
рые сложились естественно-историческим путем, как объединения людей для совместной жизни (села, города), второе — на территориях, границы которых установлены «сверху», актами государственной власти при «районировании» территории (области, округа, районы и др.). Считается, что в общинных единицах всегда должно быть местное самоуправление (избранные советы и мэры общин. Последние утверждаются затем правительством в качестве государственных служащих, выполняя при необходимости полномочия государственных должностных лиц). В региональных звеньях могут быть либо только назначенные государственные чиновники общей компетенции (префекты, губернаторы и др.), либо такие чиновники и избранные населением советы, либо, наконец, только избранные советы (в последнем случае государственные полномочия выполняют «делегатуры» министерств на местах их управления и отделы). Если в региональной единице управление осуществляет назначенный чиновник общей компетенции (губернатор, начальник округа, района) и нет органов, избираемых населением такой единицы для управления ею, то считается, что она не является муниципальным образованием, в ней местного самоуправления нет. Совет Европы рекомендует в таких единицах (а они есть в Западной Европе) создавать при губернаторах и других начальниках административно-территориальных единиц хотя бы совещательные выборные органы.
С территориальным делением связана организация муниципального управления и государственного управления на местах. Естественные территориальные единицы — это поселения, города, где люди исторически осели для совместной жизни (обычно возле источников воды, на территориях, отделенных от вражеских набегов труднопро- .ходимой местностью). Они выбирали для управления общественными делами вождей, старейшин, советы, собирали сходы. Впоследствии такие единицы получили обобщенное название общин, общинного звена территориального деления. В общинах всегда имеются выборные органы местного самоуправления и нет назначенных государством чиновников общей компетенции.
Искусственные административно-территориальные единицы создаются «сверху», актами государства (субъектов федерации в федеративных государствах) Так возникали воеводства, губернии, районы и т.д. Они получили название регионального звена. В такие звенья государство для управления назначало своих представителей (воеводы, губернаторы и др.). В настоящее время в региональном звене, в отличие от общинного, не обязательно должны создаваться выборные органы самоуправления.
Проблема различения единиц общинного и регионального звена имеет принципиальное значение. Совет Европы, куда входит и Россия, в 1985 г. принял Европейскую хартию о местном самоуправлении. В ней речь идет, по существу, об общинном звене. В 1997 г. Советом Европы подготовлен проект Европейской хартии о региональном самоуправлении, где в отличие от Хартии 1985 г. зафиксированы несколько иные требования к региональному самоуправлению (в том числе создание при назначенном управляющем коллегиальных представительных органов хотя бы с совещательными полномочиями). Под региональным самоуправлением имеются в виду единицы выше общин (области, губернии, округа, районы и др.), но не автономные образования и не субъекты федерации.
Муниципальные образования и местное самоуправление в них организуются с учетом интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Все муниципальные образования (и общинные, и региональные единицы, если последние признаны муниципальными образованиями) автономны: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и не подчинены иерархически друг другу (в отличие, например, от системы советов в странах тоталитарного социализма).
В некоторых зарубежных странах есть министры по делам местного самоуправления, в России — министр регионального развития. Они не имеют административных полномочий по вопросам местного значения (эти вопросы находятся в ведении местного самоуправления), не дают прямых указаний муниципальным органам, но могут координировать их деятельность (в том числе с органами государства), следят за соблюдением ими законодательства, могут обращаться в суд при грубых нарушениях или к органу государства (президенту, правительству и др.), имеющему право принимать меры вплоть до роспуска органа местного самоуправления, отрешения его главы (мэра) от должности.
Вместе с тем автономия местного самоуправления имеет и не может не иметь относительный характер. Во-первых, местное самоуправление существует и действует в системе общих связей и отношений по управлению обществом в рамках данных государственных границ. Как часть целого, оно в соответствии с принципами теории систем и синергетики не может не подчиняться общесистемным качествам. Во-вторых, юридические принципы организации и деятельности местного самоуправления устанавливаются государственной властью, принятыми ее органами законами. В-третьих, материальные основы местного самоуправления во многом (часто — в определяющей степени) зависят от государства. Основную часть необходимых органам местного самоуправления финансовых средств они получают от государства и в Германии, и в Японии, и в России. В-четвертых, избранные главы местного самоуправления (мэры, бургомистры и др.) в зарубежных странах обычно утверждаются в качестве представителей государственной власти на местах. В этом качестве они выполняют некоторые общегосударственные функции (например, нотариальное удостоверение по определенным вопросам) и несут ответственность за это перед органами государства. В России этот вопрос решен иначе: местным органам могут быть переданы с их согласия некоторые функции государственных органов, и за их выполнение они тоже несут ответственность перед государством. Наконец, если не юридическая, то фактическая иерархия существует и между звеньями (и, следовательно, органами) местного самоуправления, когда одни из них территориально входят в другие (в России муниципальными образованиями могут являться и районы, и расположенные на их территории небольшие города или поселки).
- Глава 2 территориальный публичный коллектив, публичная власть и публичное управление 23
- Глава 3 31
- § 1. Роль главы государства в управлении государством 202
- Глава 9 227
- Глава 14 303
- 1Глава 15 309
- Глава 2 территориальный публичный коллектив, публичная власть и публичное управление 23
- Глава 3 31
- § 1. Роль главы государства в управлении государством 202
- Глава 9 227
- Глава 14 303
- 1Глава 15 309
- Глава 2 территориальный публичный коллектив, публичная власть и публичное управление 23
- Глава 3 31
- § 1. Роль главы государства в управлении государством 202
- Глава 9 227
- Глава 14 303
- 1Глава 15 309
- Глава 2 территориальный публичный коллектив, публичная власть и публичное управление 23
- Глава 3 31
- § 1. Роль главы государства в управлении государством 202
- Глава 9 227
- Глава 14 303
- 1Глава 15 309
- § 1. Государственное и муниципальное управление — системное управление
- § 2. Государственное и муниципальное управление как отрасль знания и учебная дисциплина
- Глава 2 территориальный публичный коллектив, публичная власть и публичное управление
- § 1. Территориальный публичный коллектив
- § 2. Государственное и муниципальное управление — реализация публичной власти и публичного управления
- Глава 3
- § 1. Субъект, объект, содержание государственного и муниципального управления
- § 2. Представительная, непосредственная и «управленческая» демократия в государственном
- § 3. Необходимость, возможности и пределы государственного и муниципального управления
- § 4. Институты, формы и методы в государственном и муниципальном управлении
- § 5. Администрирование и менеджмент в государственном и муниципальном управлении
- § 6. Нормативная основа государственного и муниципального управления
- § 1. Государство, государственное образование, территориальная автономия и административнотерриториальное деление
- § 2. Государственная власть, государственное управление и государственный режим
- § 3. Государственный аппарат, государственная служба и должностное лицо
- § 4. Институты непосредственной демократии в управлении государством
- Глава 5
- § 1. Государственное управление и человек
- § 2. Государственное управление и коллектив
- § 3. Государственное управление и общество
- § 1. Территория и управление
- § 2. Общегосударственное управление
- § 3. Государственное (государствоподобное) управление субъекта федерации
- § 4. Государственное управление
- § 5. Государственное управление, административнотерриториальные единицы и муниципальные образования
- § 6. Особенности управления крупными городами
- § 2. Государственное управление в сфере экономики
- § 3. Государственное управление в сфере социальных отношений
- § 4. Государственное управление в административнополитической сфере
- § 5. Государственное управление в сфере культуры и идеологии
- § 6. Государственное управление и сфера личной жизни человека
- § 7. Межотраслевое государственное управление
- Глава 8
- § 1. Роль главы государства в управлении государством
- § 2. Полномочия и деятельность Президента рф
- § 3. Досрочное освобождение Президента рф от должности и его ответственность
- § 4. Глава администрации субъектов рф и его роль в управлении
- Глава 9
- § 1. Роль законодательной власти в государственном управлении
- § 2. Структура, полномочия и порядок деятельности российского парламента
- § 3. Законодательный процесс
- § 4. Законодательные органы субъектов Федерации и их роль в управлении
- Глава 10
- § 1. Роль органов исполнительной власти в государственном управлении
- § 2. Состав, порядок формирования и отставка Правительства рф
- § 3. Полномочия Правительства рф и его деятельность
- § 4. Ответственность Правительства рф
- § 5. Правительства в субъектах Федерации и их роль в управлении
- Глава 11
- § 1. Роль судебной власти в государственном управлении
- § 2. Судебная система в Российской Федерации
- § 3. Конституционные принципы правосудия
- Глава 12
- § 1. Место и роль прокуратуры в государственном управлении
- § 2. Прокурорский надзор
- § 2. Органы государственного управления на местах
- Глава 14
- § 1. Понятие местного самоуправления
- § 2. Правовые основы и гарантии местного самоуправления
- 1 1 Глава 15
- § 1. Классификации местных территориальных единиц и понятие муниципального образования
- § 2. Муниципальные образования и объединения муниципальных образований в России
- Глава 16
- Глава 17 экономические основы местного самоуправления
- § 1. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления
- § 2. Формы участия населения в местном самоуправлении
- § 3. Территориальное общественное самоуправление
- Глава 19
- § 1. Роль органов и должностных лип местного самоуправления в обществе
- § 2. Представительные органы местного самоуправления
- § 3. Выборные должностные лица местного самоуправления
- § 4. Администрация муниципального образования
- § 5. Муниципальная служба
- § 6. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления
- § 1. Правонарушения и ответственность
- § 2. Ответственность государственных и муниципальных органов, организаций, служащих за правонарушения в сфере государственного и муниципального управления
- § 3. Ответственность негосударственных организаций и лиц, не находящихся на государственной или муниципальной службе, за правонарушения в сфере государственного и муниципального управления
- 101000, Г. Москва, Лубянский пр., д. 7, стр. 1.
- 143200, Г. Можайск, ул. Мира, 93.