§ 5. Администрирование и менеджмент в государственном и муниципальном управлении
Государственное и муниципальное управление - наука и искусство. В течение тысячелетий человечество выработало различные способы, средства, методы управления поведением людей. Среди них есть способы, применяемые в основном индивидуально (лесть, наказание и др.), и средства, используемые для управления группами людей, обществом в целом (например, установление расистских привилегий в фашистской Германии). На практике разграничить способы нндивл- дуального и коллективного применения управленческих средств невозможно (коллективные средства тоже в конечном счете действуют через восприятие их отдельным человеком, через человека), но и те и другие в государственном и муниципальном управлении (в отличие от других форм управления в обществе) всегда осуществляю гея с применением публичной власти. Именно различные способы, методы, средства применения публичной власти для управления поведением людей в определенных целях, классификация и оценка этих способов (плюсы, минусы, эффективность) и составляют суть науки управления в обществе. Управление бывает эффективным, если оно опирается на данные науки о нем.
Помимо науки управления существует искусство управлять. В государственном и муниципальном управлении, в том числе в искусстве управлять, используется власть, но в отличие от администрирования искусство управления больше связано с менеджментом. Использование публичной власти отличительная черта государственного и муниципального менеджмента. Последний зависит от многих факторов, в том числе не в последнюю очередь от личных качеств, субъекта управления, от способностей, навыков, умения управляющего, руководителя (не только отдельного должностного лица, но и органа управления, его состава, профессионального или менее профессионального). Осуществляя управленческую деятельность, субъект управления применяет и жесткие (иногда по существу силовые) приемы администрирования (от лат. administrare — управлять, в основном бюрократически) и более гибкие способы менеджмента (от лат. manus — рука, руководить). На практике их трудно разделить, они могут применяться одновременно. В администрировании возможны элементы менеджмента, а в менеджменте — элементы администрирования.
Администратор может применять волюнтаристское (от лат. voluntas — воля), «голое» администрирование, исходя только из собственных субъективных взглядов и мало учитывая обратные связи и отдаленные последствия, ориентируясь только на немедленное исполнение. Однако администратор — тоже менеджер. Он может использовать более широкие приемы менеджмента, когда принятие административного решения и его исполнение подготовлено другими, не только административными и не главным образом административными приемами (например, административное перемещение сотрудников для преодоления конфликта в коллективе, осуществлено безболезненно, поскольку подготовлено путем бесед с его участниками).
Административное управление имеет широкую сферу применения. Оно осуществляется в общегосударственном масштабе, на местном уровне, в том или ином коллективе, органами управления и должностными лицами. Менеджмент обычно имеет более узкую сферу применения и иной характер. Это действия руководителя внутри определенного коллектива, а также вовне от имени этого коллектива и в его интересах (менеджмент осуществляется и в крупнейших объединениях, например, в фирмах с сотнями тысяч работников, в профсоюзах с десятками миллионов членов и т.д.). Менеджмент может осуществляться внутри чисто административного органа (например в подразделениях министерства внутренних дел) и внутри коллективов, которые не связаны с административной деятельностью (например в акционерных обществах).
Администрирование и менеджмент могут осуществляться и коллегиальными органами, и единоличным субъектом управления, но ме- неждмент чаще всего это индивидуальные действия менеджера. Менеджмент нередко принимает формы гибкого руководства, но может использоваться и приказной тон. Словом, администратор может быть изобретательным менеджером, используя своеобразные приемы, а менеджер — жестким администратором.
Администрирование в государственном и муниципальном управлении. Возможность применять принудительные «силовые» приемы администрирования дает управляющему (органу, должностному лицу) публичная власть. Она позволяет ему в пределах закона принимать любые решения по управлению лицами, непосредственно администратору (государственному, муниципальному служащему) не подчиненными. Это так называемые дискреционные полномочия. В рамках, установленных законом, орган управления или чиновник
56 Глава 3. Структура государственного и муниципального управления
может принимать такие акты по управлению пли совершать такие действия, которые представляются ему законными, обоснованными и целесообразными. Орган управления может удовлетворить заявление гражданина (например о предоставлении муниципального жилья) или отказать в этом. Главное в дискреционных полномочиях право административным путем решать вопросы лиц и органов, не подчиненных управляющему, в пределах закона и полномочий управляющего. Осуществляя свои полномочия, органы исполнительной власти издают подзаконные акты (постановления правительства, приказы министров, постановления губернаторов субъектов федераций и др.). Своп акты издают органы исполнительной власти муниципальных образований. Такие акты могут издаваться на основании делегирования полномочий представительным органом (парламентом, советом муниципального образования). Часто парламент, издавший закон, поручает правительству его актами урегулировать детали применения этого закона. Аналогичные ситуации возникают и в местном самоуправлении: мэр своим распоряжением определяет способы исполнения решения совета муниципального образования. Эти акты могут иметь (и часто имеют) не только индивидуальный (относящийся к отдельным лицам, учреждениям, органам, местностям), но и общенормативный характер (относятся к неопределенному числу лиц и других субъектов).
Акты управления могут приниматься не только на основе делегирования. Нередко они принимаются на основе так называемой регла - ментарной власти, когда конституция или устав муниципального образования дает исполнительному органу или должностному лицу право издавать не только акты индивидуального действия, но и нормативные правовые акты для регулирования общественных отношении, если они не урегулированы законом.
Такие акты властного характера, могут иметь разное содержание и способ действия. Они могут быть приняты с учетом требований жизни, когда предварительно обсчитаны все наличные условия и все последствия таких актов. Иначе принимаются административные акты волюнтаристского характера. Это и есть «голое» администрирование, когда без учета существующих реалий отдаются команды, например, сеять кукурузу в северных районах бывшего СССР, упразднить хозяйственные министерства и создать замкнутые рамками отдельных регионов советы народного хозяйства, вести дружественную политику по отношению к одним странам, руководствуясь субъективными предпосылками, и находиться в постоянной конфронтации с другими и т.д.
Менеджмент в государственном управлении и местном самоуправлении. Хотя государственный и муниципальный менеджмент связан с публичной властью, эти полномочия (власть) менеджер использует не всегда, иногда предпочитая другие способы воздействия (например, личный авторитет как способного, умелого, знающего человека). Это отличает менеджмент от администрирования, которое всегда имеет властный характер.
Деятельность менеджера включает формирование психических установок, создание хороших личных отношений в коллективах органов государственного и муниципального управления, в государственных и муниципальных учреждениях, в публичных территориальных коллективах в целом. Не властные приказы, а «человеческий фактор» играет важную роль в деятельности менеджера. Наиболее общая цель менеджмента — повышение организованности, упорядоченности, эффективности в деятельности коллектива.
Внешняя среда менеджмента. Менеджер действует в определенной среде, окружении. Учет факторов внешней среды (окружения) имеет большое значение для результативности менеджмента. Эти факторы не поддаются контролю со стороны менеджера, и самая удачная организация дела может провалиться из-за негативного воздействия неконтролируемых факторов. Среди последних различаются факторы прямого воздействия (ближайшее окружение) и факторы косвенного воздействия (отдаленное окружение).
К факторам прямого воздействия относится, прежде всего, правовая основа управленческой деятельности. Каждая организация, орган, должностное лицо, менеджер имеют конкретный правовой статус, определенные права и обязанности. Менеджер должен выполнять свои обязанности и не вправе выходить за пределы полномочий. Деятельность менеджера зависит от неподчиненных ему органов и лиц. Он может сократить некоторые свои программы, если «смежники» успешно работают, или, напротив, вынужден брать на себя дополнительную нагрузку, если его партнеры плохо выполняют свои функции. Это отвлекает его от основной работы, может снижать ее эффективность.
Для работы менеджера в государственном и муниципальном управлении важнейшее значение имеет общественная среда — поддержка его деятельности партиями, общественными организациями, активность населения (в том числе политическая) в поддержку менеджера, степень партиципации населения в решении общественных и государственных дел. Отрицательное отношение коллектива может заставить менеджера отказаться от намеченного мероприятия.
Политическая и правовая культура населения и соответствующего коллектива также является фактором прямого воздействия. Чтобы действия руководителя были правильно поняты в коллективе, он должен учитывать этот фактор.
Важнейший фактор прямого воздействия — это отношение к мероприятиям менеджера со стороны вышестоящего органа, должностного лица, начальника. Менеджер, оценивая меры, которые он должен предпринять, заранее просчитывает возможное отношение к ним со стороны руководства.
Факторы косвенного воздействия (уровень развития и состояние экономики в стране, уровень жизни населения, демографическое состояние общества, национальные отношения, роль средств массовой информации, международное окружение и др.) обычно не оказывают влияния на конкретные операции менеджера, но их тоже нужно учитывать.
Подчиненность или неподчиненность органа, организации, должностных лиц ключевой вопрос в выборе форм менеджмента. Подчиненность объекта управления менеджеру дает ему возможность прямого руководства методом команд, администрирования, с неподчиненными объектами устанавливаются контакты путем координации (согласования действий), прямого сотрудничества, обмена информацией, взаимных консультаций.
По своей управленческой структуре организация может быть унитарной, единой, а может состоять из многих департаментов, отделов, подразделений. В унитарной организации, органе начальник (заведующий, руководитель) непосредственно направляет служебную деятельность каждого члена коллектива. Он дает конкретные задания сотруднику и проверяет исполнение. В сложной организации, состоящей из многоступенчатых подразделений, начальник (директор, заведующий) управляет ею через руководителей нижестоящих подразделений. Он может, конечно, в необходимых случаях давать прямые указания всем сотрудникам, но обычно это не принято.
Сложившаяся управленческая и деловая культура органа, организации, а также культура ее персонала (в том числе и общая культура сотрудников) оказывает значительное влияние на методы управления, его стиль. Члены слаженного коллектива легко контактируют друг с другом по работе, оказывая взаимную помощь. Общая культура членов коллектива позволяет менеджеру использовать гибкие средства руководства, чаще прибегать к разъяснению заданий и просьбам вместо команд. В то же время профессионально подготовленные и обладающие общей культурой члены коллектива помогают менеджеру в постановке промежуточных задач, а иногда и конечных задач, их решении.
Важное значение для оценки возможностей управления имеют ресурсы, находящиеся в распоряжении менеджера. С ограниченными людскими, финансовыми, техническими ресурсами нельзя ставить глобальные задачи, как бы привлекательны они ни были. Это уронит авторитет организации, ее руководства, может повлечь взыскания со стороны вышестоящих инстанций.
Наконец, степень оборудования современной технологией, организация связи хотя и не влияет на существо менеджмента, может оказывать воздействие на стиль руководства (например указания по телефону или компьютерная информация). В то же время излишний акцент на технику может снижать значение необходимых личных контактов.
Функции, структура и процессы менеджмента. Вся разноплановая работа менеджера может быть связана с тремя функциями, составляющими замкнутый цикл менеджмента: принятие управленческого решения, его осуществление и контроль, включающий оценку последствий решения. Сказанное не означает, что эти функции обязательно выполняются в такой последовательности. Напротив, в процессе решения возникают новые задачи, а контроль (в форме учета, оценки и т.д.) может присутствовать на любой стадии.
Каждая из названных функций может быть разделена наряд составляющих. Принятие управленческого решения (например, открывать или нет новую специальность в государственном вузе по подготовке специалистов в сфере муниципального управления) состоит из трех главных составляющих: оценка ситуации, прогнозирование и планирование. Сначала оценивается ситуация в стране, выясняются потребности в специалистах высшей квалификации по муниципальному управлению.
Затем составляется прогноз на будущее. Прогнозы имеют вероятностный характер, но если прогноз выполнен качественно, он становится основой для планирования.
На основе прогноза создаются общий план и конкретные планы подготовки специалистов с учетом более дробной специализации (например, по различным отраслям муниципального управления).
Планирование завершается принятием основного решения (промежуточные решения принимаются на всех этапах до этого). Решение — это выбор определенного способа действий. При этом важно выбрать оптимальный вариант. В сфере государственного и муниципального менеджмента решение оформляется актами, имеющими властное значение и особую юридическую форму (приказ, распоряжение соответствующих органов, должностных лиц).
Принятие решения распадается на три части: отсечение нежелательных вариантов, выбор рациональных вариантов из возможных, выбор из числа рациональных наилучшего решения, т.е. такого, которое обеспечивает наиболее эффективное достижение цели в конкретных условиях с наименьшими затратами (в том числе и управленческой энергии).
Процесс принятия решения начинается с оценки ситуации, инфор - мации о ранее принятых решений по этому или смежным вопросам, их последствий и т.д. В результате оценки менеджер формулирует проблему, степень ее важности и необходимость ее выполнения.
На следующем этапе руководитель и коллектив должны установить ограничения и критерии для принятия окончательного решения. Здесь особенно важна беспристрастность. Критерии оценки предстоящего решения связаны с выбором вариантов. Здесь могут быть учтены сроки работы, наименьшие затраты, та или иная схема работы, сопутствующие проблемы, объем, возможности публикации (для научного исследования) и т.д. В результате учета всех этих факторов принимается обоснованное решение
Организация и процесс менеджмента. Осуществлениерешения самый трудоемкий и напряженный этап государственного и муниципального менеджмента. Реализация решения включает несколько составляющих: организацию (осуществление организационных мероприятий), регулирование и координацию деятельности, активизацию деятельности организации, органа, их сотрудников путем убеждения, стимулирования и принуждения.
Реализация решения требует определенной организации (управленческой структуры) и организационных мероприятий. С одной стороны, организация, определенная структура уже имеется. Это тот коллектив государственного или муниципального органа, учреждения, который выполняет решение-план. Зачастую решение предполагает определенную перегруппировку сотрудников, возложение на них новых задач, а иногда создание внутри организации временных мобильных групп со своими лидерами-руководителями. С другой стороны, для выполнения решения могут быть созданы новая организация, орган, произведено организационное разделение прежних, они могут быть усилены новыми сотрудниками и т.д. В государственном и муниципальном управлении перегруппировка сотрудников и тем более создание новых организаций сопряжены с определенными трудностями. Для этого нужно изменять штатное расписание, структуру организа-
ций, что требует обычно согласования с вышестоящим руководством. Все же некоторые подвижки менеджер-администратор может сделать самостоятельно.
Методы построения организационных структур государственного и муниципального управления неодинаковы. Возможно разделение по функциям (например, ведомственные органы государственного контроля), по этапам управления (органы, принимающие решения, и другие органы, осуществляющие их), в зависимости от характера объектов управления, т.е. по отраслевому признаку (сектор в государственном научно-исследовательском институте отличается от кафедры вуза), по территориальному признаку (в зависимости от места расположения), от круга задач (центральные и местные), по уровню централизации (централизованные, относительно централизованные и децентрализованные) и др. Нередко одна и та же организация соединяет несколько признаков. Построение организации, органа, естественно, во многом определяет методы менеджмента.
Организационные структуры должны совершенствоваться для повышения эффективности своей деятельности. Однако перестройка государственных и муниципальных учреждений не должна подрывать стабильность управления, она призвана повышать активность деятельности организации.
Для совершенствования структур управления и для контроля за эффективностью произведенных перемен следует использовать различные методы. К их числу относятся:
экспертный метод (оценки и заключения специалистов);
метод сравнений и аналогий (в том числе с государственными и муниципальными органами аналогичного профиля в зарубежных странах, а также с негосударственными и немуниципальными учреждениями, если они, выполняя аналогичные задачи, действуют более эффективно);
метод организационного моделирования (его чаще приходится применять в мысленной форме, ибо нельзя бесконечно ломать и строить управленческие структуры, а некоторые из них, например параллельный местный представительный орган или районный суд, вообще нельзя создать в качестве новой действующей модели).
Важно также учитывать, что наряду с внешней, формальной, относительно статичной структурой в организации всегда существует неформальная структура, связанная с личными отношениями работников, с их симпатиями и антипатиями. Она тоже может влиять на свободу выбора приемов менеджмента. Руководитель, организуя работу, должен учитывать и это.
Организация не только статичная структура (относительно статичная, поскольку изменения в ней происходят постоянно, если не в персональном составе, то в перераспределении ролей, конкретных задач), но и отношения и процесс в ней. Это предполагает определение рациональной формы разделения труда (руководи гель определяет задания сотрудникам), регламентацию функций, работ, порядок их выполнения (обычно это предусмотрено в должностных инструкциях, приказах, устанавливающих, например, какую область работы курирует тот или иной заместитель директора, за деятельность каких подразделений он отвечает, какие обязанности возложены, скажем, на группу информации, управление персоналом, отдел здравоохране- нияИт.д.).
Важнейшая часть процесса менеджмента коммуникации. Они представляют собой межличностное и организационное общение (служащих разных рангов, вышестоящих и нижестоящих органов и организаций, общение с негосударственными организациями). Цель общения состоит в передаче информации, распоряжений, указаний, отчетов и докладов нижестоящих органов. Это может быть сделано на совещании, по телефону, путем рассылки письменных инструкций и представления письменных отчетов, лично. Коммуникации осуществляются путем прямой и обратной связи. Менеджмент эффективен только тогда, когда присутствуют оба эти компонента.
При коммуникациях возможны помехи. Так, руководитель контролируемого объекта не подписывает акт проверки по каким-то причинам, хотя и не отказывается сделать это. В результате задерживаются соответствующие указания об исправлении недочетов. В процессе менеджмента возможны также искажения (например, даны неверные указания, сознательно искажены данные, с тем чтобы преувеличить результаты своей работы), они возможны по причине информационных перегрузок, когда из-за малозначительных сведений невозможно составить общее впечатление, множества ступеней, которые проходит информация, прежде чем она поступает к руководителю, и на каждой ступени происходит сортировка информации и т.д.
Серьезной проблемой управленческого процесса является правильность восприятия информации, отчетов, приказов, распоряжений. Одно и то же сообщение, указание, слово может иметь разный смысл для разных органов, государственных и муниципальных служащих, граждан. Неправильное восприятие возможно и при инвербальных коммуникациях (жестом, мимикой), когда, например, начальник добродушно улыбается, объявляя подчиненному выговор.
Для преодоления преград в процессе коммуникаций при менеджменте обычно рекомендуется соблюдать пять условий:
ясность и однозначность сообщений (указаний, докладных записок и т.д.). Не следует стремиться в одном предложении документа выразить слишком много мыслей;
полнота. Упрощение информации, ее частичное представление может исказить события и картину управленческих действий;
краткость. Длинные и бессвязные докладные записки, приказы, послания только вредят делу, запутывают его и затрудняют принятие решения;
конкретность. По абстрактным сообщениям и отчетам («усилили», «приняли меры», «мобилизовали все силы» и т.д.) трудно представить действительную картину состояния дел;
объективность. Сообщение бесполезно и даже вредно, если оно неверно.
Учет, контроль, анализ. Контрольно-аналитическая функция менеджмента предполагает учет, контроль и анализ. Они возможны, а часто необходимы на каждом этапе менеджмента и реализуются в разной последовательности.
Какой-либо учет, хотя бы без документального оформления, руководитель ведет всегда. Он держит в памяти задания, поручаемые государственным служащим, и учитывает их, стремясь распределять их равномерно. Формализованный учет (хотя бы в виде записей) ведется во всех органах, он необходим в частности при подготовке отчетов о работе за год и т.д.
Более сложные формы учета связаны с созданием картотек (примером является каталог библиотеки), специальные формы учета существуют для персонала (карточка государственного служащего, личное дело, трудовая книжка, куда записываются продвижения по службе, поощрения). Среди технических средств наиболее надежным и эффективным является компьютер. Он позволяет быстро отыскать любые занесенные в файл сведения.
В отношении явлений, которые функционально подконтрольны соответствующему государственному, муниципальному органу, должностному лицу, ведется текущий, оперативный учет. Все государственные органы собирают и обобщают статистические данные. Милиция ведет учет разного рода правонарушений, органы охраны природы подсчитывают число животных на определенной территории, органы, ведающие землеустройством, учитывают число сделок с землей в определенном районе и т.д. Эти данные собираются десятки лет. Обработка учетных данных позволяет установить, во-первых, состояние тех или иных явлений, а во-вторых, тенденции их развития. Выявив т
еили иные тенденции, можно принять соответствующие управленческие меры (например, разрешить или запретить охотникам отстрел зверей в определенных регионах).
Разносторонний характер и множество форм присущи надзору и контролю. Эти два функциональных института близки между собой, но в них есть различия. Надзор предполагает установление фактов (акты проверок и др.) и сообщение компетентным органам для принятия мер. Сам надзирающий орган обязывающие управленческие меры не принимает. Контроль связан с принятием решения по существу. Он может иметь своим следствием признание какого-либо правового акта недействительным, а то и наложение штрафа (иного взыскания) на лицо, допустившее крупные недостатки в работе. В государственном и муниципальном управлении контроль направлен прежде всего на соблюдение законности и дисциплины. Это контроль по подчиненности Кан&ый руководитель обязан с этой точки зрения осуществлять контроль за деятельностью подчиненных, на него возложен внутренний контроль. Он повседневно проверяет явку на работу, соблюдение трудового режима, осуществляет промежуточный контроль выполнения задания, заслушивая информацию подчиненных, их отчеты и доклады. Руководитель может проверить выполнение задания с выездом на место, в беседе с руководителями и работниками того объекта, деятельность которого он поручил проверить государственному служащему. Контроль может осуществляться путем проведения совещаний и обсуждения на них решаемой проблемы.
В сфере государственного и муниципального управления осуществляется также внешний надзор и контроль: со стороны вышестоящих органов, со стороны специализированных органов государственного и муниципального контроля (федеральным законом с 1 января 2006 г. в муниципальных образованиях предусмотрено создание спецального контрольного комитета). Парламент, например, может создать следственную комиссию для расследования деятельности определенного органа или учреждения. Его счетная палата проверяет исполнение государственного бюджета в отдельных учреждениях. Действуют органы конституционного контроля (Конституционный Суд РФ, конституционные и уставные суды). Почти в каждом министерстве и ведомстве в России есть служба, департамент, иное подразделение, осуществляющее от имени ведомства надзорные полномочия в отношении подчиненных и неподчиненных структур по профилю своей деятельности (например, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки в Министерстве образования и науки РФ, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта в Министерстве транспорта РФ)1.
По результатам внутреннего и внешнего надзора и контроля делаются соответствующие выводы, позитивные и негативные. Нередко такие выводы делаются в отношении конкретных руководителей и государственных служащих (поощрение за добросовестный труд, взыскание за плохую работу и др.).
Учет, надзор, контроль — предпосылка для аналитических выводов о состоянии дела, о деятельности конкретных служащих. Такой анализ должен быть всесторонним и глубоким. Нельзя делать умозаключения на основе какого-то одного факта, ибо почти всегда факту может быть противопоставлен контрфакт. Необходимо учитывать совокупность фактов и внешних обстоятельств, например внешние помехи, которые воспрепятствовали точному выполнению задания и которые было невозможно преодолеть.
Результатом анализа является определенное умозаключение, в соответствии с которым принимается управленческое (основное или промежуточное) решение. Оно порождает новый цикл управленческого процесса.
Лидерство руководителя и стиль руководства. Важный компонент руководства — лидерство, т.е. способность влиять на людей, побуждать их действовать для выполнения цели. Должность руководителя не означает автоматическое лидерство. Задача руководителя — стать не формальным, а подлинным лидером. Наиболее удачное сочетание: руководитель одновременно и лидер, и хороший управляющий.
К руководителю предъявляется ряд профессиональных требований. В их числе:
концептуальность (он должен хорошо знать деятельность своего подразделения в целом, обладать навыками стратегического планирования);
полная осведомленность (он должен знать возможности своего подразделения, вышестоящих и нижестоящих органов, смежных организаций, а также уровень профессионализма и деловые качества своих сотрудников);
аналитичность (способность диагностировать проблему и применять различные методы анализа для ее решения);
настойчивость и методичность в достижении цели;
В отношении государственного и муниципального управления осуществляется также общественный контроль со стороны населения, общественных объединений, граждан. Он имеет другие формы и не входит в понятие менеджмента.
- 7977
итеративность (способность быстро реагировать на события);
умение понятно изложить и передать свои идеи;
коммуникабельность (умение правильно строить отношения внутри организации и за ее пределами);
определенный уровень знаний не только по своей профессии, но и по смежным вопросам.
Вместе с тем существуют определенные ограничения для занятия должности руководителя. Это:
неспособность определять цели;
недостатки личного развития (в частности, неспособность к обучению);
неспособность принимать решения;
неумение владеть собой;
неумение формировать коллектив;
неумение влиять на людей и вовлекать их в работу;
неумение прислушиваться к мнению коллег и подчиненных и др.
Руководитель-лидер использует разные стили управления. Стиль — это совокупность конкретных способов взаимодействия руководителя и подчиненных. Эти способы зависят от характера организации (в отделении милиции стиль руководства иной, чем в научноисследовательском институте), уровня культуры, сложившейся ситуации, привходящих факторов.
Наиболее распространенным в государственном и муниципальном менеджменте считается авторитарный стиль. Он малокоммуникабелен и характеризуется приказной, распорядительной формой общения с подчиненными, как правило, без разъяснений деталей дела.
Демократический стиль чаще присущ менеджерам в децентрализованных организациях, в государственных и муниципальных учреждениях. Такой руководитель, прежде чем отдать распоряжение, советуется с подчиненными, принимает во внимание их рекомендации. Демократический стиль тоже имеет две разновидности: консультативно-демократический и метод группового участия. В первом случае руководитель ограничивается консультациями с подчиненными, хотя и не всегда принимает во внимание их мнение, даже если в нем есть «рациональное зерно». Так поступает иногда руководитель кафедры государственного вуза при распределении учебных поручений среди членов кафедры. Метод группового участия предполагает привлечение подчиненных к определению цели подразделения, к совместной работе и контролю. Он применяется руководителями, например, при выборе темы коллективной монографии в секторе государственного научно-исследовательского института
.Управление конфликтными ситуациями. Конфликт — столкновение противоположных интересов, целей, тенденций, позиций. Он может иметь двусторонний характер (например, начальник и подчиненный, группа подчиненных, выступающих против другой группы) и более сложный, многосторонний (множество участников, каждый из которых выступает с собственными требованиями).
Причины конфликтов многообразны. Они могут иметь объективный и субъективный характер. Объективные причины связаны с распределением ресурсов (они всегда недостаточны, по крайней мере по представлениям данной организации, ее членов и руководства), с необходимостью выполнять задания совместно или взаимозависимые задания (неизбежны различия в подходах, хотя бы частного характера), с различиями в целях, которые ставят перед собой государственные и муниципальные служащие, их группы, подразделения в организации. К конфликту могут привести различия в представлениях о ценностях (например, персонал научно-исследовательского подразделения ценит свободу и независимость, возможность творческого поиска, и если руководитель будет излишне придирчив к дисциплине и срокам выполнения работы, когда автор считает, что он еще не пришел к окончательным выводам, конфликт может оказаться неизбежным). Конфликты нередко связаны с личностными качествами руководителя и подчиненных.
В центре конфликта обычно находится руководитель, государственный, муниципальный менеджер, администратор. Он не должен оставлять конфликт без внимания, делать вид, что ничего не происходит. Его задача — увидеть назревающий конфликт, вовремя вскрыть его (фактор времени может стать решающим) и разрешить всеми доступными средствами. Тактичное поведение, соответствующий стиль руководства может предотвратить конфликт, заглушить его, не дав разгореться.
Существует множество классификаций конфликтов. Главное различие заключается между функциональными и дисфункциональными конфликтами. Не всякий конфликт — негативное явление. Если он способствует решению служебной задачи, делает процесс принятия решений группой более эффективным, обеспечивает самореализацию личности государственного, муниципального служащего, способствует раскрытию его способностей и потенциала, — такой конфликт является функциональным (конструктивным). Он дисфункционален (деструктивный конфликт), если в его основе лежит стремление добиться своекорыстных интересов, одержать победу любой ценой, а не желание решить возникшую проблему. Такой конфликт имеет разрушительный характер, вызывает ухудшение морально-психологической ситуации в коллективе, ведет к срыву заданий, отрицательно сказывается на личных контактах между членами коллектива, порождает враждебность, текучесть кадров и т.д.
Предвестником конфликта является стресс (напряжение) в коллективе или у отдельного его члена. Причинами стресса работника могут быть личные неприятности (смерть близких людей, развод, бессонница, употребление алкоголя и др.), неприятности организационного характера (неопределенность служебного положения, плохие условия работы, неверное отношение начальника, изменения в руководстве организацией и др.). Стресс в коллективе может быть связан с реорганизацией, назначением нового, нежелательного для коллектива начальника и т.д. Определенное напряжение в работе допустимо и даже может быть полезно для активизации деятельности коллектива, например, при выполнении срочных заданий. Чрезмерный и постоянный стресс снижает эффективность управленческой деятельности организации, и руководитель должен принимать меры, чтобы исключить такие состояния. Чрезмерный стресс — прямая дорога к конфликту.
Конфликт состоит из нескольких этапов и развивается как процесс. На первом этапе складывается конфликтная ситуация (наметились противоречия, но открытого столкновения еще нет). Предпосылкой конфликта может стать интрига, распространение слухов, каких- то порочащих сведений и т.д. Если конфликт возник, то в нем участвуют разные стороны, это могут быть оппоненты (лица с разными подходами к решению задачи), подстрекатели, организаторы, пособники, непосредственно в конфликте не участвующие. Задача администратора, менеджера... локализовать назревающий конфликт (если его не удается заглушить или ликвидировать).
Второй этап конфликта - инцидент. На этой фазе противостояние становится открытым. Руководителю следует стремиться предвидеть возможность инцидента и не дать конфликту развиться. Иногда, напротив, тлеющая предконфликтная ситуация тягостна, и инцидент может повести к конфликту, который разрядит обстановку.
Третья фаза - открытое противоборство. Оно может привести к словесной агрессии (выдвижение обвинений, оскорбления и др.), травле отдельных государственных или муниципальных служащих, саботажу (сознательным действиям, причиняющим ущерб управлению и другим сотрудникам организации), бойкоту (уклонению от служебных обязанностей), к расколу организации на враждующие группы, к массовым стихийным или организованным беспорядкам. Обязанность руководителя принять все меры к восстановлению служебных отношений в организации и ее действенности, не позволять личным отношениям влиять на качество выполнения служебных обязанностей.
Руководитель должен уметь не только устранять нежелательные конфликты, но и управлять ими, а также использовать конфликт в интересах улучшения работы государственных, муниципальных организаций и их сотрудников. Прежде всего можно прибегнуть к стратегии ухода от конфликта. При этом успех достижим, если стороны поняли, что для противостояния нет оснований и его продолжение бессмысленно. Однако если причины конфликта сохраняются, уход от конфликта ничего не дает. Напротив, замедление с разрешением конфликта может привести к тому, что он примет разрушительный характер.
Возможен путь приспособления к конфликтной ситуации, путь частичных уступок с какой-либо стороны. Таким способом невозможно решить проблему окончательно. Этот путь, как правило, не ведет к ликвидации конфликта, а улучшение-ситуации имеет лишь внешний и временный характер.
Суть стратегии окончательного разрешения конфликта (идеальный вариант) состоит в совместном поиске и устранении причин, породивших конфликтную ситуацию, в добровольном сотрудничестве сторон в прекращении противоборства. Такая стратегия выгодна и руководителю (она снимает напряженность в коллективе), и участникам конфликта, и всем не участвующим в конфликте служащим. Руководителю важно помнить, что конфликты, как правило, не «саморазре- шаются». Надежды на это напрасны, уходит лишь время, осложняются отношения в организации. Поэтому необходимо принять все организационные и иные меры для разрешения конфликта (если его не удалось локализовать, а затем заглушить и ликвидировать), то такие меры должны быть приняты в рамках закона, моральных установок.
Методы, используемые руководителем для разрешения конфликта, обычно подразделяются на структурные и межличностные. Структурные методы связаны с использованием изменений в структуре организации, перераспределением полномочий, переводом служащих на другие должности, улучшением материальных и иных условий работы организации и ее сотрудников.
Межличностные методы разрешения конфликта связаны с воздействием менеджера на поведение отдельных людей и их неформальных групп внутри подразделения. Для преодоления межличностного конфликта могут использоваться различные способы убеждения и принуждения. Руководитель может ограничиться беседой с конфликтующими служащими, может применить меры поощрения к служащему, которого в чем-то ущемили (например повысить в должности, назначить премию, повысить в пределах тарифной сетки должностной оклад и т.д.)
.
К числу мер принуждения относятся замечание, выговор и другие меры, вплоть до увольнения в соответствии с законом служащего, который постоянно провоцирует дисфункциональные конфликты в коллективе, мешая организации выполнять ее управленческие обязанности. Основания для увольнения должны соответствовать закону.
- Глава 2 территориальный публичный коллектив, публичная власть и публичное управление 23
- Глава 3 31
- § 1. Роль главы государства в управлении государством 202
- Глава 9 227
- Глава 14 303
- 1Глава 15 309
- Глава 2 территориальный публичный коллектив, публичная власть и публичное управление 23
- Глава 3 31
- § 1. Роль главы государства в управлении государством 202
- Глава 9 227
- Глава 14 303
- 1Глава 15 309
- Глава 2 территориальный публичный коллектив, публичная власть и публичное управление 23
- Глава 3 31
- § 1. Роль главы государства в управлении государством 202
- Глава 9 227
- Глава 14 303
- 1Глава 15 309
- Глава 2 территориальный публичный коллектив, публичная власть и публичное управление 23
- Глава 3 31
- § 1. Роль главы государства в управлении государством 202
- Глава 9 227
- Глава 14 303
- 1Глава 15 309
- § 1. Государственное и муниципальное управление — системное управление
- § 2. Государственное и муниципальное управление как отрасль знания и учебная дисциплина
- Глава 2 территориальный публичный коллектив, публичная власть и публичное управление
- § 1. Территориальный публичный коллектив
- § 2. Государственное и муниципальное управление — реализация публичной власти и публичного управления
- Глава 3
- § 1. Субъект, объект, содержание государственного и муниципального управления
- § 2. Представительная, непосредственная и «управленческая» демократия в государственном
- § 3. Необходимость, возможности и пределы государственного и муниципального управления
- § 4. Институты, формы и методы в государственном и муниципальном управлении
- § 5. Администрирование и менеджмент в государственном и муниципальном управлении
- § 6. Нормативная основа государственного и муниципального управления
- § 1. Государство, государственное образование, территориальная автономия и административнотерриториальное деление
- § 2. Государственная власть, государственное управление и государственный режим
- § 3. Государственный аппарат, государственная служба и должностное лицо
- § 4. Институты непосредственной демократии в управлении государством
- Глава 5
- § 1. Государственное управление и человек
- § 2. Государственное управление и коллектив
- § 3. Государственное управление и общество
- § 1. Территория и управление
- § 2. Общегосударственное управление
- § 3. Государственное (государствоподобное) управление субъекта федерации
- § 4. Государственное управление
- § 5. Государственное управление, административнотерриториальные единицы и муниципальные образования
- § 6. Особенности управления крупными городами
- § 2. Государственное управление в сфере экономики
- § 3. Государственное управление в сфере социальных отношений
- § 4. Государственное управление в административнополитической сфере
- § 5. Государственное управление в сфере культуры и идеологии
- § 6. Государственное управление и сфера личной жизни человека
- § 7. Межотраслевое государственное управление
- Глава 8
- § 1. Роль главы государства в управлении государством
- § 2. Полномочия и деятельность Президента рф
- § 3. Досрочное освобождение Президента рф от должности и его ответственность
- § 4. Глава администрации субъектов рф и его роль в управлении
- Глава 9
- § 1. Роль законодательной власти в государственном управлении
- § 2. Структура, полномочия и порядок деятельности российского парламента
- § 3. Законодательный процесс
- § 4. Законодательные органы субъектов Федерации и их роль в управлении
- Глава 10
- § 1. Роль органов исполнительной власти в государственном управлении
- § 2. Состав, порядок формирования и отставка Правительства рф
- § 3. Полномочия Правительства рф и его деятельность
- § 4. Ответственность Правительства рф
- § 5. Правительства в субъектах Федерации и их роль в управлении
- Глава 11
- § 1. Роль судебной власти в государственном управлении
- § 2. Судебная система в Российской Федерации
- § 3. Конституционные принципы правосудия
- Глава 12
- § 1. Место и роль прокуратуры в государственном управлении
- § 2. Прокурорский надзор
- § 2. Органы государственного управления на местах
- Глава 14
- § 1. Понятие местного самоуправления
- § 2. Правовые основы и гарантии местного самоуправления
- 1 1 Глава 15
- § 1. Классификации местных территориальных единиц и понятие муниципального образования
- § 2. Муниципальные образования и объединения муниципальных образований в России
- Глава 16
- Глава 17 экономические основы местного самоуправления
- § 1. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления
- § 2. Формы участия населения в местном самоуправлении
- § 3. Территориальное общественное самоуправление
- Глава 19
- § 1. Роль органов и должностных лип местного самоуправления в обществе
- § 2. Представительные органы местного самоуправления
- § 3. Выборные должностные лица местного самоуправления
- § 4. Администрация муниципального образования
- § 5. Муниципальная служба
- § 6. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления
- § 1. Правонарушения и ответственность
- § 2. Ответственность государственных и муниципальных органов, организаций, служащих за правонарушения в сфере государственного и муниципального управления
- § 3. Ответственность негосударственных организаций и лиц, не находящихся на государственной или муниципальной службе, за правонарушения в сфере государственного и муниципального управления
- 101000, Г. Москва, Лубянский пр., д. 7, стр. 1.
- 143200, Г. Можайск, ул. Мира, 93.