§ 3. Необходимость, возможности и пределы государственного и муниципального управления

Необходимость. Необходимость государственного и муниципального управления в современном обществе очевидна, во всяком случае чело­вечество не придумало, чем его можно заменить. Осуществление об­щих дел и урегулирование социальных конфликтов в обществе — вот

те две главные причины (есть и другие), обусловливающие необходи­мость применения публичной власти и публичного управления в об­ществе. О этом уже говорилось выше.

Возможности. Возможности государственного и муниципально­го управления для регулирования общественных (а иногда не только общественных) отношений велики. Путем принятия законов и по­следующих управленческих действий в целях общественной или го­сударственной необходимости проводится изъятие законного иму­щества у собственников (национализация определенных отраслей экономики, земли, банков и т.д.), приватизация (передача в частную собственность государственной или муниципальной собственности). Государственный орган — суд при определенных обстоятельствах мо­жет запретить политическую партию, в случае совершения преступ­ления вправе лишить человека свободы и даже жизни, может ото­брать детей у недостойных родителей. Государство (его органы) мо­гут награждать и наказывать, предоставлять льготы и пособия, ли­шать их и т.д. У органов муниципального управления таких возможностей, естественно, меньше, их ресурсы значительно слабее, но и они имеют свою собственность (включая муниципальные пред­приятия, землю), могут налагать взыскания (административные штрафы и другие административные наказания), предоставлять или не предоставлять определенные возможности организациям, награж­дать, выдавать бесплатное жилье нуждающимся, социальные посо­бия и т.д.

Возможности государственного и муниципального управления связаны с четырьмя факторами: волей, властью, силой, материальны­ми и иными ресурсами. Государство, органы субъекта федерации, тер­риториальной автономии, территориального (муниципального) кол­лектива обладают особой волей, отличной от воли составляющих их членов. Управленческая воля выражается в решениях, принимаемых органами государства, муниципальных образований. Безвольное, рых­лое, не имеющее стратегической линии государство, лишенные един­ства воли органы субъектов Федерации, муниципальные органы не способны выполнять свои задачи должным образом.

Возможности регулятивной деятельности органов государства, муниципальных образований связаны также с их властью. Власть го­сударства верховна, суверенна на всей его территории. Только органы государства вправе принимать обязательные для всего общества госу­дарственные решения. Власть муниципальных образований не являет­ся государственной, она не суверенна. Ее возможности ограничены ре­гулированием вопросов местного значения.

Сила государства и органов муниципальных образований коренит­ся в их опоре, в экономических, политических и идеологических ре­сурсах, которыми они располагают, но прежде всего сила государства и органов местного самоуправления муниципальных образований зави­сит от их поддержки населением. Государство, имеющее огромную ар­мию, природные богатства, — слабое государство, если оно лишено поддержки народа. Конфликты в таком государстве могут привести к гражданской войне, революции, перевороту, изменив само гоударство, всю систему управления. Сказанное в определенной мере относится к местному самоуправлению, хотя конфликты в нем и их последствия, как правило, не имеют глобального значения для общества в целом.

Пределы. Возможности управленческой роли государства и му­ниципального управления ограничены. Пределы их вмешательства в дела обществ, территориальных коллективов, во-первых, обусловле­ны объективной невозможностью регулировать те явления и процес­сы в обществе, которые не поддаются государственному и муници­пальному управлению. Об этих явлениях уже говорилось выше. Во- вторых, пределы связаны с необходимостью сохранять саморегули­рование общества, не вмешиваться в те сферы жизни, которые обес­печиваются саморегулированием. Такие пределы исторически обо­значены двумя главными концепциями: 1) естественных, прирож­денных прав личности, которые государство не имеет право отчуж­дать (и не оно наделяло ими); 2) гражданского общества, в дела которого власть не должна вмешиваться. Об этих концепциях, воз­никших в совершенно определенных условиях борьбы против коро­левского абсолютизма в XVII—XVIII вв., будет сказано ниже. Заме­тим лишь, что есть право на жизнь (самое естественное, прирожден­ное право), но есть и смертная казнь, а в некоторых странах разреше­на эвтаназия (лишение жизни по просьбе тяжело страдающего неизлечимо больного человека после сложной процедуры медицин­ского обследования). Это же относится к неприкосновенности лич­ности (разрешено задержание гражданина милиционером), тайне личной переписки (к ней возможен доступ должностных лиц с санк­ции судьи) и т.д. Даже некоторые личные права и отношения (супру­гов, родителей и детей) регулируются законами государства.

Определенных уточнений требует и концепция гражданского об­щества. В современной российской литературе, выступлениях госу­дарственных деятелей, публицистов оно понимается по-разному, чаще всего как разнообразная сеть самоуправляющихся доброволь­ных объединений. Но государство своими законами в определенной мере регулирует их деятельность (существуют законы о партиях, профсоюзах, акционерных обществах и др.). оно предоставляет им права юридического лица или лишает этого и может даже распустить через суд при нарушениях законов. Регулятивная деятельность госу- дартва по отношению к разным сторонам реально существующего (а не гипотетического гражданского) общества: экономике, социаль­ным отношениям, политической системе, правовому статусу лично­сти хорошо известна. Государство своим регулированием в значи­тельной мере определяет развитие общества. Даже его духовная жизнь подчиняется в известной мере государственному регулирова­нию (например запрет пропаганды экстремизма). Конструкции неот­чуждаемых прав и гражданского общества, как они были сформули­рованы столетия назад, иногда не выдерживают соприкосновения с реальной жизнью современного общества.

Возможности государственного и социального управления огра­ничены юридическими и социальными рамками. Юридические рам­ки — это пределы, установленные законом. Государственное и муни­ципальное управление осуществляется на основе конституции, зако­нов, иных правовых актов и в их рамках. Социальные ограничения связаны с тем, что в обществе есть разные социально-политические силы и * некоторые из них оказывают существенное воздействие па управление (например, в некоторых странах в определенные периоды так называемые олигархи, что имело место и в России). В обществе действуют также личности и социальные группы с завышенными при­тязаниями на долю общественного продукта, которые не соответству­ют реальному вкладу таких личностей и групп в общественное произ­водство, развитие общества. Осуществятся ли такие притязания, в ко­нечном счете зависит от силы этих групп, личностей и возможностей оказывать давление на государственную и муниципальную власть. Если эти возможности реализуются, личность, группа может приоб­рести статус и блага, не соответствующие их реальной роли в общест­ве. Они получают от публичной власти определенные выгоды, льготы, уступки. Если это составляет непропорционально большую долю об­щественных благ, в обществе возникает социальное напряжение. Сле­довательно, власть в своей деятельности должна соблюдать опреде­ленные пропорции, она вовсе не является абсолютно свободной в сво­их действиях, в распоряжении общественными благами.

Возможности государственного и муниципального управления могут быть ограничены субъективным фактором, в частности умением «управленцев» управлять. Для успеха необходима хорошо продуман­ная, отлаженная система государственных и муниципальных органов, действующих в унисон. Их рассогласованность может привести к не­удаче самых хороших начинаний. Нужны правильно используемые способы и методы управления, дающие лучший результат. Необходим высокий уровень общей, политической и юридической культуры ра­ботников государственного и муниципального управления, их высо­кие моральные качества, их искреннее желание служить народу, про­фессионализм и навыки менеджера, лидера.