§ 1. Государственное и муниципальное управление — системное управление
Управление в природе и обществе. «Система государственного и муниципального управления » комплексная учебная дисциплина, название которой состоит из нескольких слагаемых. Одним из ключевых слов является «управление». В предельно широком смысле управление — это воздействие субъекта (субъектов) на объект (объекты), изменяющее положение, поведение или свойства объекта (объектов). Управление - универсальный и необходимый элемент окружающего нас мира. Управлять можно естественными объектами (например, с помощью упорных тренировок человек может изменить свою фигуру), физическими процессами (управление ядерной реакцией с целью получения «мирной» энергии, а не взрыва), техническими системами (автомобилем). С позиций наиболее широкого подхода даже тяготение планет Солнечной системы можно в какой-то мере рассматривать как взаимное многостороннее управление.
Управление необходимо. Без него невозможно равновесие в системе мироздания, развитие в природе (превращение саженца в плодоносящее дерево), деятельность коллективов людей, функционирование общества. Без управления наступает коллапс, беспорядок, анархия. При сбоях команд генов, отвечающих за наследственность, в организме возникают необратимые последствия, при потере управления учебной ракетой она сбивает гражданский самолет, без должного управления фирма терпит банкротство и т.д.
В приведенных выше примерах управление рассматривается с позиций широкого подхода, включая процессы саморегулирования. Такие процессы всегда существуют не только в природе, но и в обществе и изучаются некоторыми общественными науками (например социологией). Б специальных курсах по управлению в обществе (в том числе в данном курсе, в юридических дисциплинах) под управлением понимается не стихийное, а целенаправленное воздействие людей, созданных ими организаций, органов на объекты, которые поддаются регулированию со стороны человека (коллектива).
Управление является также особым видом связей в системе субъект-объект. Это—активная и организующая,деятельность. Она может осуществляться лишь должным субъектом. Не всякий человек способен быть лидером политической партии или руководить предприятием, райвоенкому бесполезно поручать управление городским транспортом. Для управления следует выбирать должный объект. Не все явления, события или состояния могут быть предметом управления людей (например, глобальные проблемы погоды, землетрясения или космос). Применять управленческие меры к недолжному объекту бесполезно.
При управлении необходимо ставить реальные цели. Задача, поставленная в 70-х гг. XX в. в Китае — путем «большого скачка» построить за несколько лет коммунизм — была нереальной и, естественно, от этого пришлось отказаться. Управление должно быть результативным. Однако не всегда целенаправленное воздействие на должный объект и с реальной целью дает тот результат, к которому стремился управляющий. Иногда принимаемые меры не дают результата, а нередко приводят к обратным последствиям. Последнее не означает, что управление отсутствовало, просто воздействие не достигло желаемой цели.
Чаще всего воздействие при управлении понимается как однолинейные связи: субъект — объект. Мы видим обычно лишь эти прямые связи, но существуют и обратные связи: воздействие объекта на управляющий субъект. Это имеет место и при использовании человеком технических систем, и в общественной жизни. Водитель управляет автомобилем, но способы применяемого управления определяются во многом автомобилем, им нельзя управлять так же, как, скажем, велосипедом. Без учета обратных связей государственное и муниципальное управление в демократическом обществе невозможно. Реакция населения на мероприятия органов государства и местного самоуправления может изменить и часто изменяет управленческие решения, заставляет принимать иные меры. К тому же, субъект и объект в этом процессе могут поменяться местами, объект становится действующим субъектом (подчиненные требуют, чтобы начальник, который утратил доверие, ушел с занимаемой должности и добиваются этого). Обратные воздействия тоже могут рассматриваться в определенном смысле как управление, в них иногда есть должный объект, цель, результативность (администрация предприятия повышает заработную плату в результате забастовки работников), но в государственном и муниципальном управлении для характеристики обратных связей термином «управление» не пользуются, под ним обычно понимаются прямые связи «командного» характера.
В обществе применяются различные способы «прямого» управления. Техническое управление, например, железнодорожным транспортом (расписание поездов, установление автоматических систем на переездах и т.д.) отличается от управления воинскими подразделениями, а последнее от управления в сфере пенсионного обеспечения. В государственном и муниципальном управлении используются разные приемы, в том числе технического характера (организация работы канцелярии государственного учреждения, руководство размножением бюллетеней для голосования избирателей), но управление техническими системами, существующими в обществе, в данном курсе не рассматривается. Государственное и муниципальное управление изучается как разновидность общественной, социальной деятельности людей, как часть и решающий элемент, ядро публичного управления в обществе.
Системность государственного и муниципального управления. Общество, его различные коллекти вы сложные системы, где действуют принципы не только кибернетики, но и синергетики. Это, в частности, означает, что общество, его коллективы управляются системным (иногда говорят структурным) и бессистемным, (бесструктурным) способами. При системном управлении информация (включая указания, иные управленческие акты) распространяются адресно, по специальной структуре и к выделенному объекту. При бессистемном управлении информация, распространись свободно или по случайным цепочкам (через соседей, сослуживцев, бывших сокурсников), тоже может оказать воздействие на управляющего. Например, подчиненный желает получить повышение, но непосредственно воздействовать на начальника в этих целях он не может. Тогда используется бесструктурное управление: вокруг начальника, например, через друзей его жены, создается общественное мнение, которое воздействует на управляющего, и подчиненный получает желанную награду. Это шутливый пример. Па деле многие массовые процессы социального управления в обществе, в территориальной единице (перемещение рабочей силы, воспитание подрастающего поколения, демографические процессы — рождения, смерти и т.д.) имеют бесструктурный характер. Органы государственного и муниципального управления могут лишь частично воздйст- вовать на них, а на некоторые — вообще не могут.
Система - это единство элементов и их связей. Государственное и муниципальное управление системное управление. Оно характеризуется единством и дифференциацией: 1) общих и частных задач, целей, принципов; 2) органов и институтов управления (включая институты непосредственной демократии, о которых говорится ниже); 3) внутрисистемных и межсистемных связей; 4) материальных и иных условий управления.
Государственное и муниципальное управление — только часть (хотя и важнейшая) регулирующей социальной деятельности в обществе. Органы и должностные лица государства, местного самоуправления регулируют не всякие отношения в обществе, а лишь общественные отношения или отношения, приобретающие общественное значение (например, все отношения между супругами, родителями и детьми регулируются законами государства о браке и семье). Государственное и муниципальное управление не может и не должно регулировать многие отношения в обществе (например, отношениям людей, имеющие интимный характер). Оно регулирует отношения не во всех коллективах, существующих в обществе (например, не регулирует детали внутренней деятельности добровольных общественных объединений). Его задача — регулирование жизнедеятельности территориальных публичных коллективов в рамках государства, субъектов федераций, территориальных автономий, муниципальных образований (о них — ниже). В данном учебнике такое регулирование рассматривается не только с юридических позиций и не только как администрирование, а с позиций широкого подхода, включая деятельность всех органов и должностныхлиц государства и местного самоуправления, а также роль институтов непосредственной демократии (референдум и др.).
Хотя такое управление осуществляется органами, несколько отличающимися по своей природе (государственными и муниципальными), разными способами, разными органам]!, в неодинаковых формах, оно имеет единую стратегию. Структура органов государственного и муниципального управления, основные формы и методы их деятельности базируются на одинаковых наиболее общих принципах. Поэтому в курсе говорится о системе государственного и муниципального управления, что и является предметом изучения (другие вопросы, выходящие за пределы системы, затрагиваются в курсе лишь частично). Вместе с тем, система государственного и муниципального управления — сложная система, имеющая комплексный характер. Она, в свою очередь, состоит из двух подсистем (систем): государственного и муниципального управления.
Название курса неразрывно связано также с понятиями «государство» и «муниципальное образование». В общественных науках государство рассматривается в разных аспектах: как политическое сообщество людей в государственных границах, как особая организация в
обществе, как регулятивный институт и т.д. В данном курсе государство изучается прежде всего какуправляющая система. Система госу- дарственногоимутщипапъного управления—это целостная система управления делами общества путем использования единой по своей природе публичной власти народа.
Муниципальное управление также изучается как управленческая система. Оно реализуется в рамках того или иного муниципального образования и называется «местное самоуправление». Муниципальные образования - это особые территориальные публичные объединения населения по месту жительства. Они имеют свое имущество, выборные органы и выборных должностных лиц. У территориальных публичных коллективов населения муниципальных образований есть своя власть по решению вопросов местного значения под свою ответственность. Его основа - муниципальная публичная власть того или иного территориального публичного коллектива населения села, города, района и т.д. поуправлениюместными деламилокального образования внутри государства.
Государственное и муниципальное управление в России, как и в других странах, имеет много различных сторон: управление экономикой, социальными и политическими процессами, культурой, некоторыми аспектами духовной жизни общества, поведением людей, имеющим общественное значение. В каждой из этих сторон - своя сфера регулирующей деятельности органов государства (Федерации), субъектов РФ, органов местного самоуправления в муниципальных образованиях. Каждая из них имеет своп особенности. Управление финансами строится иначе, чем вооруженными силами, а сельским хозяйством - по-другому, чем в сфере средств массовой информации, городским транспортом в муниципальном образовании — иначе, чем железнодорожным на территории государства. Эти особенности, своеобразные формы, приемы, методы в различных сферах жизни изучаются специальными дисциплинами. Данный учебник призван дать студентам общие знания о системе государственного и муниципального управлеиия.
- Глава 2 территориальный публичный коллектив, публичная власть и публичное управление 23
- Глава 3 31
- § 1. Роль главы государства в управлении государством 202
- Глава 9 227
- Глава 14 303
- 1Глава 15 309
- Глава 2 территориальный публичный коллектив, публичная власть и публичное управление 23
- Глава 3 31
- § 1. Роль главы государства в управлении государством 202
- Глава 9 227
- Глава 14 303
- 1Глава 15 309
- Глава 2 территориальный публичный коллектив, публичная власть и публичное управление 23
- Глава 3 31
- § 1. Роль главы государства в управлении государством 202
- Глава 9 227
- Глава 14 303
- 1Глава 15 309
- Глава 2 территориальный публичный коллектив, публичная власть и публичное управление 23
- Глава 3 31
- § 1. Роль главы государства в управлении государством 202
- Глава 9 227
- Глава 14 303
- 1Глава 15 309
- § 1. Государственное и муниципальное управление — системное управление
- § 2. Государственное и муниципальное управление как отрасль знания и учебная дисциплина
- Глава 2 территориальный публичный коллектив, публичная власть и публичное управление
- § 1. Территориальный публичный коллектив
- § 2. Государственное и муниципальное управление — реализация публичной власти и публичного управления
- Глава 3
- § 1. Субъект, объект, содержание государственного и муниципального управления
- § 2. Представительная, непосредственная и «управленческая» демократия в государственном
- § 3. Необходимость, возможности и пределы государственного и муниципального управления
- § 4. Институты, формы и методы в государственном и муниципальном управлении
- § 5. Администрирование и менеджмент в государственном и муниципальном управлении
- § 6. Нормативная основа государственного и муниципального управления
- § 1. Государство, государственное образование, территориальная автономия и административнотерриториальное деление
- § 2. Государственная власть, государственное управление и государственный режим
- § 3. Государственный аппарат, государственная служба и должностное лицо
- § 4. Институты непосредственной демократии в управлении государством
- Глава 5
- § 1. Государственное управление и человек
- § 2. Государственное управление и коллектив
- § 3. Государственное управление и общество
- § 1. Территория и управление
- § 2. Общегосударственное управление
- § 3. Государственное (государствоподобное) управление субъекта федерации
- § 4. Государственное управление
- § 5. Государственное управление, административнотерриториальные единицы и муниципальные образования
- § 6. Особенности управления крупными городами
- § 2. Государственное управление в сфере экономики
- § 3. Государственное управление в сфере социальных отношений
- § 4. Государственное управление в административнополитической сфере
- § 5. Государственное управление в сфере культуры и идеологии
- § 6. Государственное управление и сфера личной жизни человека
- § 7. Межотраслевое государственное управление
- Глава 8
- § 1. Роль главы государства в управлении государством
- § 2. Полномочия и деятельность Президента рф
- § 3. Досрочное освобождение Президента рф от должности и его ответственность
- § 4. Глава администрации субъектов рф и его роль в управлении
- Глава 9
- § 1. Роль законодательной власти в государственном управлении
- § 2. Структура, полномочия и порядок деятельности российского парламента
- § 3. Законодательный процесс
- § 4. Законодательные органы субъектов Федерации и их роль в управлении
- Глава 10
- § 1. Роль органов исполнительной власти в государственном управлении
- § 2. Состав, порядок формирования и отставка Правительства рф
- § 3. Полномочия Правительства рф и его деятельность
- § 4. Ответственность Правительства рф
- § 5. Правительства в субъектах Федерации и их роль в управлении
- Глава 11
- § 1. Роль судебной власти в государственном управлении
- § 2. Судебная система в Российской Федерации
- § 3. Конституционные принципы правосудия
- Глава 12
- § 1. Место и роль прокуратуры в государственном управлении
- § 2. Прокурорский надзор
- § 2. Органы государственного управления на местах
- Глава 14
- § 1. Понятие местного самоуправления
- § 2. Правовые основы и гарантии местного самоуправления
- 1 1 Глава 15
- § 1. Классификации местных территориальных единиц и понятие муниципального образования
- § 2. Муниципальные образования и объединения муниципальных образований в России
- Глава 16
- Глава 17 экономические основы местного самоуправления
- § 1. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления
- § 2. Формы участия населения в местном самоуправлении
- § 3. Территориальное общественное самоуправление
- Глава 19
- § 1. Роль органов и должностных лип местного самоуправления в обществе
- § 2. Представительные органы местного самоуправления
- § 3. Выборные должностные лица местного самоуправления
- § 4. Администрация муниципального образования
- § 5. Муниципальная служба
- § 6. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления
- § 1. Правонарушения и ответственность
- § 2. Ответственность государственных и муниципальных органов, организаций, служащих за правонарушения в сфере государственного и муниципального управления
- § 3. Ответственность негосударственных организаций и лиц, не находящихся на государственной или муниципальной службе, за правонарушения в сфере государственного и муниципального управления
- 101000, Г. Москва, Лубянский пр., д. 7, стр. 1.
- 143200, Г. Можайск, ул. Мира, 93.