§ 1. Роль органов исполнительной власти в государственном управлении

Понятие и роль исполнительной власти. Принятые парламентом за­коны, указы главы государства, решения судов необходимо исполнять. Для этого существуют специальные органы исполнительной власти.

В разных странах мира действуют неодинаковые органы исполни­тельной власти. Иногда таким органом считается монарх, хотя на деле в парламентарной монархии (в отличие от абсолютной и дуали- стлческой) у него нет реальных полномочий. В республике главой ис­полнительной власти может быть президент, действительно осуще- стувляющий такие полномочия (в президентской республике). Иногда президент только числится руководителем исполнительной власти, а на деле действует по указаниям кабинета министров. Чаще всего выс­шим органом исполнительной власти является правительство, имею­щее разные названия (Федеральное правительство в Германии, Госу­дарственный совет в Китае, Кабинет в Японии и др.). Во многих стра­нах различаются понятия правительства и кабинета (в Великобрита­нии правительство имеет разнообразный состав, большую числен­ность — до 95 человек, но никогда не собирается на заседания; а госу­дарственные дела решает кабинет — более узкий орган, состоящий из 18—20 министров, возглавляемый премьер-министром. Иногда разли­чают заседания совета министров (если на них председательствует глава государства) и заседания совета кабинета (если ими руководит административный премьер и решаются лишь определенные, а не принципиальные вопросы). В некоторых странах из состава прави­тельства выделяется более узкий орган — президиум, бюро и т.д., кото­рый от имени правительства решает многие вопросы, но все же наибо­лее важные (например, решения о внесении в парламент правительст­венных законопроектов) может принимать только состав правительст­ва в целом (при достаточном кворуме).

Органы исполнительной власти имеют самый большой, разветв­ленный аппарат и занимаются повседневной работой по исполне­нию правовых актов, проводят организационные и иные мероприя­тия (например, в соответствии с законом о государственной границе создают систему ее охраны, законодательство о массовых демонст­рациях требует от исполнительных органов устанавливать маршрут движения, закон о партиях — вести реестр политических партий и т.д.). Делая это, они применяют распоряжения, сами издают пра­вовые акты (в том числе нормативные) в пределах своих полномо­чий. Поэтому нередко говорится об исполнительно-распорядитель­ной деятельности. Наряду с исполнительными (правоприменитель­ными) и распорядительными функциями исполнительная власть осуществляет организационные и нормоустановительные функции подзаконного характера.

Конституция РФ гласит: «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации» (ч. 1 ст. 110). Правительство РФ - не единственный, а высший ор­ган исполнительной власти. Исполнительную власть Федерации — федеральную исполнительную власть осуществляют многие другие органы, в том числе центральные отраслевые органы исполнитель­ной власти, министерства, ведомства и их делегатуры (управления, отделы на местах), нижестоящие административные федеральные органы, но они действуют в конечном счете по поручению Прави­тельства РФ (некоторые органы — Президента РФ). В одних субъ­ектах РФ существуют свои правительства (Татарстан, Москва, Ни­жегородская область, Ставропольский край и др.), в других испол­нительной властью наделены главы администраций (президенты республик в составе Российской Федерации, губернаторы и др.), иногда — администрация субъекта РФ, возглавляемая губернато­ром. Они осуществляю! исполнительную власть субъекта РФ. Со­гласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов все органы исполнительной власти (федеральные и субъектов РФ) об­разуют единую систему органов исполнительной власти. По указан­ным предметам ведения эти органы находятся в иерархическом со­отношении, т.е. образуют исполнительную вертикаль. Конституции республик в составе РФ, уставы других субъектов РФ воспроизво­дят положение Конституции РФ о единой системе исполнительной власти (Калмыкия, Московская область и др.). Кроме того, органы исполнительной власти обязаны выполнять акты Федерации, при­нятые по предметам ее исключительного ведения, поскольку госу­дарственная власть Федерации распространяется на всю ее террито­рию. В результате (особенно с 2005 г., после введения нового поряд­ка занятия должности губернатора в субъектах РФ) создается хотя и сложная, но целостная система органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов.

Органы исполнительной власти Федерации и ее субъектов нахо­дятся в тесной организационно-правовой связи. Федеральное прави­тельство координирует работу органов исполнительной власти субъ­ектов РФ, а федеральные министерства и ведомства взаимодействуют с аналогичными структурами в системе исполнительной власти субъ­ектов. Единство исполнительной власти, однако, не является абсо­лютным. Поэтому конституции и уставы субъектов РФ иногда уточняют: органы исполнительной власти субъекта входят в единую систему в части осуществления полномочий по предметам совмест­ного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 53 Устава Оренбург­ской области), так как исключительные полномочия Федерации (предметы ведения) осуществляют федеральные органы, а исключи­тельные полномочия субъекта РФ — органы субъекта. Федеральные исполнительные органы не могут выходить за эти рамки и нарушать предусмотренные Конституцией РФ права субъектов РФ (их ис­ключительные полномочия в форме «остаточной» компетенции). В сфере исключительных полномочий субъектов РФ необходимое единство действий органов исполнительной власти обеспечивается не директивными указаниями федеральных органов, а в результате реализации принципа верховенства федерального права, верховен­ства Конституции РФ.

Все органы и должностные лица огромного аппарата исполни­тельной власти, осуществляющие ее на основе делегирования от Пра­вительства РФ (в определенных случаях — от Президента РФ) или от других высших органов государственной власти в субъектах РФ (в сфере исполнительной власти субъектов РФ), должны действо­вать на основе закона и в соответствии с указаниями вышестоящих органов. Вместе с тем они обладают дискреционными полномочиями: правом принимать решения по своему усмотрению, но в пределах закона.