§ 3. Государственное (государствоподобное) управление субъекта федерации
Как указывалось выше, федеративные государства (они составляют около /& государств мира, в их числе Россия) состоят из субъектов федерации. В России существует шесть разновидностей субъектов: республики в составе Федерации, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа.
В отличие от несубъектов (например союзных территорий в Индии), административно-территориальных единиц (воеводств в Польше или провинции в Китае), муниципальных образований (сел, городов и др.) субъекты Федерации в России, как считается, обладают собственной государственной властью. У них имеются законодательные органы (местные парламенты - законодательные собрания), главы администрации субъекта (обычно губернаторы, но иногда они называются президентами, в том числе в республиках в субъектах федерации). Иногда имеются свои правительства (в землях Германии, в некоторых субъектах РФ), верховные суды (США), конституционные или уставные суды (в субъектах РФ).
В конституциях различных федераций по-разному разграничиваются полномочия (сферы управления) федерации и субъектов. Иногда перечисляются только предметы исключительного ведения федерации, а в остальных сферах могут законодательствовать субъекты федерации, иногда (например, в Индии) перечисляются три сферы: исключительные полномочия федерации, совместные полномочия федерации и субъектов, исключительные полномочия субъектов. Возможны и иные варианты (о конституционном разграничении предметов ведения в России говорилось выше).
С разграничением предметов ведения и полномочии связан тот или иной объем полномочий субъекта федерации, собственная управленческая сфера его деятельности. В федеративных государствах проблема соотношения федерального и «субъектного» государственного управления нередко стоит весьма остро и порождает существенные противоречия. Связано это прежде всего с концепцией «двойственности» государственной власти, принятой и в законодательстве России (государственная власть федерации распространяется на территории ее субъектов, а в субъекте федерации есть также своя государственная власть субъекта федерации в его пределах), а также со сложностями разграничения предметов ведения, особенно с существованием совместных предметов ведения, где «свою» государственную власть используют и федерация, и ее субъекты. Эти сложности преодолеваются в результате использования принципов единства государственной власти в федерации, верховенства государственной власти федерации, верховенства федерального права и признания государственного суверенитета только за федерацией. Как уже говорилось, двух суверенных властей, преследующих социально противоположные цели, в государстве быть не может (это, в частности, продемонстрировало вооруженное противостояние Съезда народных депутатов и Верховного Совета, с одной стороны, и Президента РФ — с другой, закончившееся в 1993 г. обстрелом здания парламента и победой политической линии Президента РФ). Конституционный Суд РФ в своих решениях неоднократно указывал, что суверенна только федеральная государственная власть, а статьи конституций некоторых субъектов РФ об их государственном суверенитете противоречат Конституции РФ.
Отсутствие государственного суверенитета у субъектов РФ не означает, что на их территории действует только управление Федерации. В субъекте РФ имеются три вида управления, которые предметно разделены.
С одной стороны, на территории субъекта РФ федеральные органы ведают общегосударственными вопросами (и в эту сферу органы субъектов не вправе вмешиваться). Федеральные органы осуществляют такое управление на территории субъекта РФ либо на основе общего регулирования (издание законов, указов президента, постановлений правительства, действующих на всей территории Федерации и, следовательно, в каждом ее субъекте), либо путем отраслевого управления созданных на местах территориальных федеральных органов и деятельности федеральной государственной службы (федеральных служащих). С другой стороны, субъект РФ осуществляет государственное управление на своей территории по вопросам, отнесенным федеральной Конституцией к его ведению, и по вопросам совместного с федерацией ведения (если только управленческие действия по вопросам совместного ведения не осуществляют органы Федерации и федеральные государственные служащие, они имеют приоритет). Наконец, существует местное самоуправление в пределах каждого отдельно взятого муниципального образования.
Государственное управление субъекта ограничено его территорией и кругом полномочий. К его собственным полномочиям отнесены те, которые остаются за вычетом исключительных полномочий федерации и совместных полномочий федерации и ее субъектов. Это так называемые остаточные полномочия, которые обычно не имеют принципиального значения для государства.
Муниципальное управление на территории субъекта РФ имеет собственную сферу деятельности. Его общие принципы установлены Федерацией (федеральным законом), а более конкретно оно регулируется законами субъектов РФ л уставами муниципальных образований.
Управление, реализуемое субъектом, как говорилось выше, предполагает создание необходимых органов. В субъекте федерации имеется свой законодательный орган (чаще всего однопалатный, но в России, например, некоторые субъекты имеют двухпалатные законодательные органы). Функции исполнительной власти осуществляет глава администрации субъекта (губернатор и др.) или правительство. Иногда одновременно существуют глава администрации и правительство (это имеет место и в некоторых субъектах РФ), причем глава администрации может возглавлять правительство в качестве его главы, а может существовать и отдельная должность премьер-министра (в некоторых республиках в составе Российской Федерации).
Глава администрации субъекта федерации иногда избирается гражданами (в США), по в Индии, Пакистане назначается президентом. В России в соответствии с Законом 2004 г. установлен следующий порядок: глава администрации избирается законодательным собранием субъекта РФ, но кандидатуру на эту должность законодательному собранию представляет только Президент РФ. В субъектах некоторых федераций граждане избирают непосредственно также отдельных должностных лиц (например, казначея в некоторых штатах США). В этом случае они пользуются определенной независимостью от губернатора.
Чаще всего субъекты федерации своей особой системы судов не имеют. Суды общей юрисдикции обычно являются федеральными судами. В России судами субъектов РФ являются лишь конституционные (в республиках) и уставные суды (в других субъектах), а также мировые судьи. В США штаты имеют свою судебную систему, своп суды общей юрисдикции во главе с верховным судом штата.
Один из сложных вопросов управленческой деятельности субъекта федерации связан с соблюдением ее пределов. Субъект федерации обычно стремится расширить границы собственного управления, захватывает «куски» федеральных полномочий и вмешивается в сферу муниципального управления. Это порождает, с одной стороны, проблему уточнения полномочий, новых разграничений, а с другой — необходимость двухуровневой и трехуровневой координации федерации, ее субъектов и муниципальных образований. С этой целью в России принято законодательство о разграничении полномочий трех уровней управления (федерального, «субъектного», му-
ниципального), законодательство о внутреннем разграничении полномочий в предметах совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также заключены внутригосударственные договоры о распределении тех или иных вопросов внутри совместных предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Имеются трехсторонние договоры: Федерации, более крупного субъекта РФ и небольшого автономного округа, который, тоже являясь по Конституции РФ «равноправным» субъектом РФ, входит в другой, более крупный субъект (например, Корякский автономный округ входит в Камчатскую область, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ — в Иркутскую область). В некоторых договорах отдельные совместные предметы ведения целиком передавались Федерации или субъекту, что нарушает Конституцию РФ. В настоящее время между Российской Федерацией и многими ее субъектами подписаны соглашения о прекращении действия таких договоров, но некоторые субъекты РФ не отказываются от них и даже закрепляют в своих конституциях положение, что такие договоры являются одной из основ отношений Федерации и ее субъекта.
Федерация вправе вмешиваться в управление субъекта, используя право федерального принуждения в установленных конституцией или федеральным законом случаях. Формы федерального принуждения в России (роспуск законодательного собрания субъекта РФ, отрешение от должности главы субъекта РФ, временное финансовое управление в субъекте РФ и др.; все они могут быть использованы только после решения суда, установившего факт нарушения Конституции РФ или федеральных законов) рассматриваются ниже. Кроме случаев введения чрезвычайного положения при массовых беспорядках эти формы не использовались, но в 2005 г. Президент РФ впервые отстранил от должности одного из губернаторов за ненадлежащее исполнение своих обязанностей.
- Глава 2 территориальный публичный коллектив, публичная власть и публичное управление 23
- Глава 3 31
- § 1. Роль главы государства в управлении государством 202
- Глава 9 227
- Глава 14 303
- 1Глава 15 309
- Глава 2 территориальный публичный коллектив, публичная власть и публичное управление 23
- Глава 3 31
- § 1. Роль главы государства в управлении государством 202
- Глава 9 227
- Глава 14 303
- 1Глава 15 309
- Глава 2 территориальный публичный коллектив, публичная власть и публичное управление 23
- Глава 3 31
- § 1. Роль главы государства в управлении государством 202
- Глава 9 227
- Глава 14 303
- 1Глава 15 309
- Глава 2 территориальный публичный коллектив, публичная власть и публичное управление 23
- Глава 3 31
- § 1. Роль главы государства в управлении государством 202
- Глава 9 227
- Глава 14 303
- 1Глава 15 309
- § 1. Государственное и муниципальное управление — системное управление
- § 2. Государственное и муниципальное управление как отрасль знания и учебная дисциплина
- Глава 2 территориальный публичный коллектив, публичная власть и публичное управление
- § 1. Территориальный публичный коллектив
- § 2. Государственное и муниципальное управление — реализация публичной власти и публичного управления
- Глава 3
- § 1. Субъект, объект, содержание государственного и муниципального управления
- § 2. Представительная, непосредственная и «управленческая» демократия в государственном
- § 3. Необходимость, возможности и пределы государственного и муниципального управления
- § 4. Институты, формы и методы в государственном и муниципальном управлении
- § 5. Администрирование и менеджмент в государственном и муниципальном управлении
- § 6. Нормативная основа государственного и муниципального управления
- § 1. Государство, государственное образование, территориальная автономия и административнотерриториальное деление
- § 2. Государственная власть, государственное управление и государственный режим
- § 3. Государственный аппарат, государственная служба и должностное лицо
- § 4. Институты непосредственной демократии в управлении государством
- Глава 5
- § 1. Государственное управление и человек
- § 2. Государственное управление и коллектив
- § 3. Государственное управление и общество
- § 1. Территория и управление
- § 2. Общегосударственное управление
- § 3. Государственное (государствоподобное) управление субъекта федерации
- § 4. Государственное управление
- § 5. Государственное управление, административнотерриториальные единицы и муниципальные образования
- § 6. Особенности управления крупными городами
- § 2. Государственное управление в сфере экономики
- § 3. Государственное управление в сфере социальных отношений
- § 4. Государственное управление в административнополитической сфере
- § 5. Государственное управление в сфере культуры и идеологии
- § 6. Государственное управление и сфера личной жизни человека
- § 7. Межотраслевое государственное управление
- Глава 8
- § 1. Роль главы государства в управлении государством
- § 2. Полномочия и деятельность Президента рф
- § 3. Досрочное освобождение Президента рф от должности и его ответственность
- § 4. Глава администрации субъектов рф и его роль в управлении
- Глава 9
- § 1. Роль законодательной власти в государственном управлении
- § 2. Структура, полномочия и порядок деятельности российского парламента
- § 3. Законодательный процесс
- § 4. Законодательные органы субъектов Федерации и их роль в управлении
- Глава 10
- § 1. Роль органов исполнительной власти в государственном управлении
- § 2. Состав, порядок формирования и отставка Правительства рф
- § 3. Полномочия Правительства рф и его деятельность
- § 4. Ответственность Правительства рф
- § 5. Правительства в субъектах Федерации и их роль в управлении
- Глава 11
- § 1. Роль судебной власти в государственном управлении
- § 2. Судебная система в Российской Федерации
- § 3. Конституционные принципы правосудия
- Глава 12
- § 1. Место и роль прокуратуры в государственном управлении
- § 2. Прокурорский надзор
- § 2. Органы государственного управления на местах
- Глава 14
- § 1. Понятие местного самоуправления
- § 2. Правовые основы и гарантии местного самоуправления
- 1 1 Глава 15
- § 1. Классификации местных территориальных единиц и понятие муниципального образования
- § 2. Муниципальные образования и объединения муниципальных образований в России
- Глава 16
- Глава 17 экономические основы местного самоуправления
- § 1. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления
- § 2. Формы участия населения в местном самоуправлении
- § 3. Территориальное общественное самоуправление
- Глава 19
- § 1. Роль органов и должностных лип местного самоуправления в обществе
- § 2. Представительные органы местного самоуправления
- § 3. Выборные должностные лица местного самоуправления
- § 4. Администрация муниципального образования
- § 5. Муниципальная служба
- § 6. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления
- § 1. Правонарушения и ответственность
- § 2. Ответственность государственных и муниципальных органов, организаций, служащих за правонарушения в сфере государственного и муниципального управления
- § 3. Ответственность негосударственных организаций и лиц, не находящихся на государственной или муниципальной службе, за правонарушения в сфере государственного и муниципального управления
- 101000, Г. Москва, Лубянский пр., д. 7, стр. 1.
- 143200, Г. Можайск, ул. Мира, 93.