§ 1. Государственное управление и человек
Государственное управление и статус человека и гражданина. Г осу- дарственное управление играет огромную роль в жизни человека от рождения (свидетельство о рождении) и до смерти (соответствующая справка). Правда, мы не всегда это замечаем, а иногда и не знаем о скрытой опеке государства.
Воздействие государственного управления на человека имеет разные формы. Государственный орган или должностное лицо может непосредственно управлять поведением человека (в рамках закона). Например, судья приговаривает нарушителя общественного порядка к административному аресту в течение 15 суток; начальник направляет работника в служебную командировку; милиционер задерживает на два часа нарушителя общественного порядка для составления протокола и т.д. Государственное управление поведением отдельного человека может осуществляться опосредованно, через различные коллективы (например, признание судом забастовки, в которой участвовал данный гражданин, незаконной с вытекающими из этого негативными, в том числе и для этого гражданина, последствиями; путем повышения заработной платы работникам государственных учреждений культуры, где человек работает; отказ в государственной регистрации партии, где он состоит). Государственное управление поведением личности возможно и путем вмешательства государства в дела общества в целом. Устанавливая иной порядок оборота земель, вводя новое пенсионное обеспечение, создавая всеобъемлющую информационную сеть и т.д., государство изменяет что-то в обществе и тем самым в положении каждого отдельного человека.
Прежде всего, государство устанавливает институт гражданства (существование или отсутствие правовой связи лица с данным государством), определяя в законе, кто из проживающих на его территории или вне ее является гражданином, иностранцем, лицом без гражданства, лицом с множественным (обычно двойным) гражданством. Такой статус лежит в основе неодинаковых связей личности и государства, определяет применение разных приемок, способов государственного управления по отношению к человеку. Состояние гражданства (в монархиях употребляется также термин «подданство» с акцентом на личную связь человека и главы государства) порождает определенные права, которых не имеет иностранец или лицо без гражданства (например, участие в выборах в парламент или право состоять в политических партиях), а также возлагает на гражданина определенные обязанности, которых не несут иные лица (например воинскую обязанность). Граждане имеют наиболее широкие права и несут больше обязанностей перед государством. Г1о отношению к гражданину государство может применить такие методы управления, которые невозможны по отношению к иностранцу (например военный призыв).
Положение граждан в государстве также может быть неодинаковым. Натурализованные граждане (принятые в гражданство данной страны по их ходатайству) не всегда имеют одинаковые права с гражданами, которые приобрели гражданство в силу рождения от родите- лей-граждан или в силу рождения на территории данного государства. В ряде стран натурализованные граждане не могут быть избраны президентами (Египет, США и др.), в некоторых странах (Австрия, Мексика и др.) натурализованные граждане могут быть лишены гражданства (обычно по постановлению суда), а урожденные - нет. В России таких различий нет.
Иностранцы, лица без гражданства также состоят в определенных правовых и фактических связях с государством, на территории которого они находятся временно или постоянно. Однако характер этих связей иной, как и некоторые методы государственного регулирования их поведения (в тех сферах, где оно может регулироваться). В России иностранцы пользуются социально-экономическими правами (правом на труд, на образование, могут иметь частную собственность и др.), личными правами (например, правом на личную неприкосновенность, на тайну переписки и доставляемых сообщений). В некоторых странах постоянно проживающие и уплачивающие налоги иностранцы на основе взаимности могут участвовать в выборах (обычно органов местного самоуправления или чаще ~ только этих органов, например в России, если это предусматривается международными договорами на основе взаимности). Вместе с тем иностранцы и лица без гражданства ограничены в политических правах. В России они не могут участвовать в выборах высших органов государства (главы государства, парламента), в выборах органов субъектов РФ, не могут быть приняты на государственную службу, создавать политические партии и быть их членами. Такие же ограничения действуют и в зарубежных странах. Трудовые и имущественные права иностранцев могут быть ограничены законом (в некоторых странах, в том числе в России, они не могут быть капитанами морских судов, членами экипажей самолетов, приобретать сельскохозяйственные земли в собственность (Россия) или любые земли (многие мусульманские страны) и др.). На иностранцев и лиц без гражданства распространяются законы страны проживания, за их нарушение они, как и граждане, несут ответственность. Со своей стороны, государство обязано защищать жизнь, свободу, имущество иностранцев, лиц без гражданства, охранять их права. Таким образом, независимо от статуса личности, если человек находится на государственной территории, а гражданин данного государства — и вне ее, продолжают действовать взаимные права и взаимная ответственность личности и государства.
В России действует Федеральный закон 2002 г. о правовом положении иностранцев (он распространяется и на лиц без гражданства, если в законодательстве не предусмотрено иное). Иностранные граждане могут получить разрешение на временное проживание (до трех лет) и вид на жительство (до пяти лет). Для въезда иностранцев в Россию необходима, как правило, виза. Прибывающей в Россию иностранец регистрируется. Правительство РФ ежегодно устанавливает квоту выдачи разрешений на трудовую деятельность иностранных граждан в России (на 2003 г. — 530 тыс. разрешений, распределенных по субъектам РФ, на 2004 г. — 213 тыс, с резервом в 20 тыс. человек, на 2005 г. — 110 тыс. человек). Въезжающий в Россию иностранец заполняет миграционную карту (в том числе на самолете, поезде, корабле) и предъявляет ее пограничному контролю при въезде и выезде (в последнем случае - отрывной талон).
Личность, ее права и обязанности по отношению к государству. Индивид, личность, независимо от того, является человек гражданином данного государства или нет, имеет по отношению к государству различные права. Принято различать, с одной стороны, прирожденные, естественные права человека (право на жизнь, свободу, собственность и др.), которые, как считается, не могут быть отчуждены государством, его органами по их прихоти (лишение имущества, не говоря уже о жизни или свободе, возможно только на основании закона и с соблюдением строгой судебной процедуры), с другой — позитивные права гражданина как члена политического сообщества, предоставляемые от имени государства, а в конечном счете от имени общества (например, избирательные права). В современных условиях обе группы прав закреплены в конституциях (в том числе в Конституции РФ) и относятся к числу основных конституционных прав.
Помимо основных конституционных прав индивид обладает многими другими конкретными правами, выступая в отношениях в разных качествах (работника, продавца и покупателя, пассажира на транспорте и т.д.).
Государственное управление в области осуществления прав человека и гражданина в России исходит из всемерной защиты этих прав и создания необходимых условий для их реализации. Все органы государства (а не только специализированные, правоохранительные) участвуют в этом. Деятельность различных органов государства в сфере экономики, социальных отношений, политики, духовной жизни общества, непосредственно связана с благами личности. Вместе с тем, государственное регулирование прав индивида в России исходит из постулата, принятого в международном праве, в соответствии с которым права человека и гражданина не имеют абсолютного, беспредельного характера. Свобода и демократия это не вседозволенность. Закрепленные в конституциях права (в том числе так называемые естественные) могут быть ограничены, но только в интересах соблюдения общественного порядка, охраны здоровья населения, общественной морали, соблюдения прав других лиц и лишь на основе закона и в соответствующих формах. Это допустимо в условиях чрезвычайного и военного положения, в соответствии с конституцией (в том числе российской) и Международными пактами о правах человека.
В обычных условиях конституционные права индивида (особенно политические, например, свобода слова, объединения, митингов и демонстрации) тоже осуществляются в определенных формах, установленных законами (в России действуют законы об общественных объединениях, о партиях, о религиозных объединениях, о собраниях, \ш- тингах, демонстрациях, пикетировании и др.).
Личность не только имеет определенные права по отношению к государству, но и несет определенные обязанности. В общем виде это положение сформулировано как конституционное требование исполнять конституцию и законы государства, иные правовые акты, а также общепринятые нормы международного права и ратифицированные государством международные договоры, поскольку в соответствии со многими современными конституциями, включая российскую, эти нормы и акты составляют часть права страны или даже имеют приоритет по отношению к внутреннему законодательству. Российская конституция устанавливает и другие конституционные обязанности граждан: платить налоги, защищать Отечество и нести воинскую службу (она может быть заменена альтернативной службой), сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники культуры и истории. Говорится об обязанности каждого гражданина получить основное общее образование, давать свидетельские показания. Некоторые из этих обязанностей относятся ко всем, находящися на территории России (например, сохранять природу), другие — только к гражданам (военная служба, основное общее образование). Некоторые конституции (например, Германии) устанавливают, что гражданин обязан защищать конституционный строй и свободный демократический порядок.
Государство, его права и обязанности по отношению к личности. Права государства по отношению к личности связаны с требованием должного поведения личности, предусмотренного правовыми нормами. Осуществляя управление, государственные органы, оответствую- шие должностные лица (в том числе в России) вправе требовать от личности исполнять конституцию и законы, поддерживать общественный порядок, защищать конституционный строй. В странах тоталитарного социализма предусмотрены и zipvnie требования: трудиться, соблюдать дисциплину труда, повышать свой культурный уровень, соблюдать «правила социалистического общежития» и т.д.
Закрепляя права человека и гражданина в конституции, иных законах и правовых актах, государство берет на себя обязанность защищать личность, ее жизнь, свободу, достоинство, имущество от любых посягательств, гарантировать осуществление ею своих прав. Индивид может обратиться в суд с иском к государству, его органам, должностным лицам. Наряду с судом (в том числе конституционными судами) права человека охраняют другие органы государства: прокуратура, ом- будсманы (уполномоченные парламента по правам человека и другим вопросам) и т.д. Пройдя все стадии защиты прав в государстве пребывания и будучи неудовлетворенным, российский гражданин и иностранец, находящийся в России, может обратиться в международные органы (Европейский суд по правам человека в г. Страсбурге), а также в Комитет ООН по правам человека (решения последнего не имею
тобязывающего характера). Некоторые граждане РФ обращались в Европейский суд по правам человека с исками против российского государства, несколько их исков были Судом удовлетворены, на государство были наложены денежные взыскания в пользу потерпевших от действий органов или должностных лиц государства, нарушивших основные права человека.
При отклоняющемся поведении личности государственные органы в соответствии с законом могут применять санкции. При совершении Преступления к виновному лицу может быть применено наказание (уголовная ответственность), вплоть до смертной казни (во многих государствах смертная казнь отменена, в России не применяется). Государство вправе требовать уплаты установленных законом налогов, средства от которых идут на затраты для выполнения «общих дел» (оборону государства, содержание государственного аппарата для управления обществом и пр.), соблюдения общественного порядка. В случаях нарушений могут быть применены штрафные санкции (административная ответственность). Существует гражданско-правовая ответственность индивида перед государством: помимо возмещения ущерба возможны и другие взыскания. Для служащих некоторых категорий предусмотрена дисциплинарная ответственность (выговор, понижение в должности и др.). В отношении некоторых лиц депутатов представительных органов, выборных должностных лиц (мэров городов и др.) - могут быть применены формы конституционно-правовой п политической ответственности: досрочный отзыв депутата или выборного должностного лица, роспуск представительного органа (и, следовательно, лишение полномочий его членов), увольнение в отставку, отрешение от должности главы администрации и др. Меры конституционно-правовой (но не политической) ответственности применяются, как правило, если предварительно судом будет установлено нарушение Конституции РФ и законов, а предупреждения об исправлении актов, противоречащих Конституции, федеральным законам, не выполнены.
Обладая правами, государство несет обязанности по отношению к индивиду. Организуя охрану общественного порядка, используя подчиненные его органам полицию, внутренние войска, другие свои «материальные придатки», государство обязано защищать человека и гражданина. В соответствии с конституционными формулировками о «социальном государстве» оно должно предоставлять индивидам социальные услуги (образование, здравоохранение, пенсионное обеспечение, забота об условиях труда и отдыха и т.д.), должно принимать меры по улучшению качества жизни граждан.
Не всегда отношения личности и государства являются правовыми. Во-первых, как отмечалось выше, есть множество фактических отношений, которые не нуждаются в урегулировании правовыми нормами. Во-вторых, нельзя сбрасывать со счетов случаи отклоняющегося, правонарушающего поведения человека (преступления и др.). Со своей стороны, государство, его органы иногда нарушают установленные им правовые нормы, не обеспечивает необходимые гарантии личности (например, длительные и массовые задержки выплаты заработной платы и пенсий в России), осуществляет массовые репрессии (например, сталинские репрессии в отношении граждан и целых народов в прошлом в СССР).
- Глава 2 территориальный публичный коллектив, публичная власть и публичное управление 23
- Глава 3 31
- § 1. Роль главы государства в управлении государством 202
- Глава 9 227
- Глава 14 303
- 1Глава 15 309
- Глава 2 территориальный публичный коллектив, публичная власть и публичное управление 23
- Глава 3 31
- § 1. Роль главы государства в управлении государством 202
- Глава 9 227
- Глава 14 303
- 1Глава 15 309
- Глава 2 территориальный публичный коллектив, публичная власть и публичное управление 23
- Глава 3 31
- § 1. Роль главы государства в управлении государством 202
- Глава 9 227
- Глава 14 303
- 1Глава 15 309
- Глава 2 территориальный публичный коллектив, публичная власть и публичное управление 23
- Глава 3 31
- § 1. Роль главы государства в управлении государством 202
- Глава 9 227
- Глава 14 303
- 1Глава 15 309
- § 1. Государственное и муниципальное управление — системное управление
- § 2. Государственное и муниципальное управление как отрасль знания и учебная дисциплина
- Глава 2 территориальный публичный коллектив, публичная власть и публичное управление
- § 1. Территориальный публичный коллектив
- § 2. Государственное и муниципальное управление — реализация публичной власти и публичного управления
- Глава 3
- § 1. Субъект, объект, содержание государственного и муниципального управления
- § 2. Представительная, непосредственная и «управленческая» демократия в государственном
- § 3. Необходимость, возможности и пределы государственного и муниципального управления
- § 4. Институты, формы и методы в государственном и муниципальном управлении
- § 5. Администрирование и менеджмент в государственном и муниципальном управлении
- § 6. Нормативная основа государственного и муниципального управления
- § 1. Государство, государственное образование, территориальная автономия и административнотерриториальное деление
- § 2. Государственная власть, государственное управление и государственный режим
- § 3. Государственный аппарат, государственная служба и должностное лицо
- § 4. Институты непосредственной демократии в управлении государством
- Глава 5
- § 1. Государственное управление и человек
- § 2. Государственное управление и коллектив
- § 3. Государственное управление и общество
- § 1. Территория и управление
- § 2. Общегосударственное управление
- § 3. Государственное (государствоподобное) управление субъекта федерации
- § 4. Государственное управление
- § 5. Государственное управление, административнотерриториальные единицы и муниципальные образования
- § 6. Особенности управления крупными городами
- § 2. Государственное управление в сфере экономики
- § 3. Государственное управление в сфере социальных отношений
- § 4. Государственное управление в административнополитической сфере
- § 5. Государственное управление в сфере культуры и идеологии
- § 6. Государственное управление и сфера личной жизни человека
- § 7. Межотраслевое государственное управление
- Глава 8
- § 1. Роль главы государства в управлении государством
- § 2. Полномочия и деятельность Президента рф
- § 3. Досрочное освобождение Президента рф от должности и его ответственность
- § 4. Глава администрации субъектов рф и его роль в управлении
- Глава 9
- § 1. Роль законодательной власти в государственном управлении
- § 2. Структура, полномочия и порядок деятельности российского парламента
- § 3. Законодательный процесс
- § 4. Законодательные органы субъектов Федерации и их роль в управлении
- Глава 10
- § 1. Роль органов исполнительной власти в государственном управлении
- § 2. Состав, порядок формирования и отставка Правительства рф
- § 3. Полномочия Правительства рф и его деятельность
- § 4. Ответственность Правительства рф
- § 5. Правительства в субъектах Федерации и их роль в управлении
- Глава 11
- § 1. Роль судебной власти в государственном управлении
- § 2. Судебная система в Российской Федерации
- § 3. Конституционные принципы правосудия
- Глава 12
- § 1. Место и роль прокуратуры в государственном управлении
- § 2. Прокурорский надзор
- § 2. Органы государственного управления на местах
- Глава 14
- § 1. Понятие местного самоуправления
- § 2. Правовые основы и гарантии местного самоуправления
- 1 1 Глава 15
- § 1. Классификации местных территориальных единиц и понятие муниципального образования
- § 2. Муниципальные образования и объединения муниципальных образований в России
- Глава 16
- Глава 17 экономические основы местного самоуправления
- § 1. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления
- § 2. Формы участия населения в местном самоуправлении
- § 3. Территориальное общественное самоуправление
- Глава 19
- § 1. Роль органов и должностных лип местного самоуправления в обществе
- § 2. Представительные органы местного самоуправления
- § 3. Выборные должностные лица местного самоуправления
- § 4. Администрация муниципального образования
- § 5. Муниципальная служба
- § 6. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления
- § 1. Правонарушения и ответственность
- § 2. Ответственность государственных и муниципальных органов, организаций, служащих за правонарушения в сфере государственного и муниципального управления
- § 3. Ответственность негосударственных организаций и лиц, не находящихся на государственной или муниципальной службе, за правонарушения в сфере государственного и муниципального управления
- 101000, Г. Москва, Лубянский пр., д. 7, стр. 1.
- 143200, Г. Можайск, ул. Мира, 93.