Глава 19

Административный процесс: понятие,

структура

Административный процесс представляет собой форму госу­дарственного управления, состоящего, как известно, в разнооб­разной организующей деятельности, имеющей юридически-вла­стный характер. Юридическое выражение она находит в право­творческой, правоисполнительной и правоохранительной формах и осуществляется разветвленной системой уполномоченных субъектов свойственными им методами в соответствии со спе­цификой их правового статуса. Вследствие этого административ­ный процесс в целом не может быть во всем аналогом граждан­ского и уголовного процесса¹. В специальной литературе обсуж­дение сущности административного процесса ведется вокруг двух наиболее распространенных его концепций: трактовки понятия административного процесса в широком управленческом и уз­ком юрисдикционном смысле. Представляется, что обе эти кон­цепции имеют право на существование; они подтверждаются так­же действующими нормативными правовыми актами.

В широком смысле административный процесс — урегули­рованная административно-процессуальными нормами деятель­ность органов государственного управления и должностных лиц по разрешению индивидуально-конкретных дел в рамках адми­нистративно-процессуальных отношений. В него включаются правотворческая и правоприменительная деятельность². Его сферами признаются как внешняя властная, так и властная ад­министративно-процессуальная деятельность в системе отдель­ных органов. В узком смысле административный процесс — рас­смотрение государственными органами споров, возникающих при разрешении индивидуальных дел, а также применение мер принуждения³.

В обоих случаях имеется в виду лишь внесудебная процес­суальная деятельность.

Однако исходя из действующего законодательства под ад­министративным процессом следует также понимать админис­тративное судопроизводство (процесс)⁴ по делам, вытекающим из публичных, в частности, административных, правоотноше­ний. Такой вывод вытекает из Конституции РФ, согласно кото­рой административное судопроизводство выделяется в качестве самостоятельной формы осуществления судебной власти (п. 2 ст. 118). Между тем еще не приняты законы, которые бы опре­делили субъектов этого производства и регламентировали его осуществление.

В настоящее время уже немало дел, возникающих из пуб­личных, в основном административных, правоотношений, раз­решаются судами (судьями) общей юрисдикции, арбитражны­ми судами. Подведомственность и подсудность им такого рода дел, а также порядок их разрешения регламентируются ГПК РФ, АПК РФ, КоАП РФ.

Следовательно, трактовка понятия административного про­цесса в аспекте как внесудебной, так и судебной деятельности имеет теоретические и правовые основания.

Объективно присущие особенности и многообразие управ­ленческой деятельности обусловили различные взгляды на ад­министративный процесс как управленческую внесудебную де­ятельность.

Внесудебный управленческий процесс имеет сложную струк­туру.

Различается административно-процедурная и администра- тивно-юрисдикционная процессуальная деятельность. В основе данной дифференциации лежит характер индивидуально-кон­кретных дел, составляющих предмет той или иной деятельнос­ти: предмет административно-процедурной процессуальной де­ятельности — неюрисдикционные индивидуально-конкретные дела организующего, творческого характера, направленные на реализацию задач и функций управления; юрисдикционной — конкретные дела, состоящие в разрешении споров и примене­нии мер принуждения в административном порядке.

Неюрисдикционные дела отличаются значительным мно­гообразием и меньшей степенью определенности, чем юрисдик- ционные.

Административно-процессуальная деятельность пока еще ре­гулируется множественностью законов и подзаконных федераль­ных актов, а также субъектов РФ. Относящиеся к ней админи­стративно-процессуальные нормы содержатся также во многих кодифицированных актах (Воздушном кодексе РФ, Кодексе тор­гового мореплавания РФ, Таможенном кодексе РФ и др.). Напри­мер, в Таможенном кодексе РФ имеется «Раздел 11. Таможен­ные процедуры», определяющий порядок производства таможен­ного оформления, осуществляемого таможенными органами.

Нормативные правовые акты, регламентирующие админи- стративно-юрисдикционную деятельность, менее многочислен­ны и разнообразны, что обусловлено более узким кругом дос­таточно определенных юрисдикционных дел. Особенность этих дел в том, что они непосредственно связаны с реализацией и за­щитой субъективных прав участников административных пра­воотношений либо реакцией на их неправомерное поведение (де­ятельность) уполномоченных субъектов. Поэтому нормативные правовые акты, регулирующие юрисдикционную деятельность, часто более специализированы с точки зрения систематизации содержащихся в них административно-процессуальных норм. Они являются преимущественно федеральными нормативно- правовыми актами, но могут приниматься и субъектами РФ в пределах их полномочий.

В зависимости от той или иной степени однородности дел административно-процессуальная деятельность дифференциру­ется на ее виды, отдельные административные производства, от­личающиеся не только характером дел, но и особыми субъекта­ми, правовыми формами и методами их деятельности и т. д., ре­гулируемой специальными административно-процессуальными нормами.

Иными словами, административное производство — это

урегулированная административно-процессуальными нормами правоприменительная деятельность уполномоченных субъектов управления.

В настоящее время отсутствует общая классификация адми­нистративных производств. Наибольшие сложности вызывает классификация административных производств, охватываемых рамками административно-процедурной деятельности ввиду от­сутствия ее общих законодательных основ. Так, к этой катего­рии относятся административные производства по принятию нормативного акта, регистрационное, лицензионно-разрешитель- ное производство и т. д. Нередко общим термином охватывают­ся различные по своей сути производства. Например, регистра­ционное производство включает регистрацию: юридических лиц; прав на недвижимость; граждан по месту жительства и пребы­вания; оружия; иностранных граждан и т. д.

Среди юрисдикционных производств, наиболее обеспечен­ных нормативными правовыми актами, выделяются:

а) производства по делам об административных правона­рушениях;

б) дисциплинарные производства;

в) производства по жалобам.

При этом содержание каждого из названных видов произ­водства имеет свои особенности, обусловленные его основани­ями, субъектами, в отношении которых оно ведется, и другими конкретными обстоятельствами. Обычно на их наличие имеются указания в нормативных правовых актах, в том числе и ведомст­венных. Так, дисциплинарное производство в отношении воен­нослужащих не является «копией» производства в отношении гражданских служащих. В установленных случаях производство по делам об административных правонарушениях допускает воз­можность проведения предварительного расследования по делу. Таможенный кодекс РФ содержит специальные нормы, регла­ментирующие обжалование решений, действий (бездействий) таможенных органов и их должностных лиц, предусматривая также его упрощенный порядок.

Иногда в аспекте административно-юрисдикционной дея­тельности рассматривается право Президента РФ использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти субъектов РФ. Безусловно, имеются в виду юрисдикционные процедуры. Как сказано в Кон­ституции РФ, в случае недостижения согласованного решения Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотре­ние соответствующего суда (п. 1 ст. 85). Однако порядок приме­нения указанных процедур пока не получил должной правовой регламентации, которая относится все же к конституционному, а не к административному праву. Кроме того, не всякое согла­сование является спором, а, следовательно, относится к админи- стративно-юрисдикционной деятельности. Чаще всего оно от­ражает необходимость нормального сотрудничества между теми или иными участниками управленческого процесса.