§ 3. Права и обязанности граждан в сфере государственного управления

Деление прав и обязанностей граждан опирается прежде всего на их систему, закрепленную Конституцией РФ. В этом смысле конституционные права и обязанности приобретают не­редко реальное значение, когда они трансформируются в адми­нистративно-правовые. Конституционное положение о том, что права и свободы человека и гражданина являются непосред­ственно действующими, не исключает того, что конституцион­ные права предполагают ту или иную степень участия админис­тративного права в правовом механизме их реализации. Возник­новение права собственности, например, часто удостоверяется юридическим документом, выдаваемым уполномоченным на это административным правом органом или должностным ли­цом. Конституционный запрет на насилие «уживается» с пра­вом работника милиции применять физическую силу, специ­альные средства в случаях угрозы жизни людей, общественной безопасности.

Права и обязанности граждан по содержанию можно из­начально подразделить на две группы:

а) статутные, указывающие на положение гражданина в социальной структуре страны. Они имеют универсальное зна­чение, поскольку не увязываются с теми или иными сферами общества. Таких прав немного, но, с точки зрения своего содер­жания, они стоят особняком и не могут быть объединены в группы с другими правами. Например, право на жизнь, право на пользование родным языком, запрет на высылку граждани­на РФ за ее пределы или выдачу его другому государству, запрет на принудительный труд и др.;

б) адекватные тем сферам, в которых права и обязанности могут реализовываться. Они делятся: на личные (личная непри­косновенность, неприкосновенность частной жизни) социаль­но-экономические (право частной собственности, право на не запрещенную законом предпринимательскую деятельность и др.); социальные (право на социальное обеспечение, на образо­вание, на охрану здоровья и др.); социально-культурные (право на свободу литературного, художественного творчества, на уча­стие в культурной жизни и др.); политические права и свободы (право на свободу слова, право проводить собрания, митинги и т. д.).

Административное право влияет на осуществление консти­туционных прав, обязанностей и свобод граждан в разной сте­пени. В повседневной жизни некоторые из них реализуются вне каких-либо правоотношений (право на личную неприкос­новенность, на неприкосновенность жилища и др.).

Наиболее значительно влияние административного права на осуществление тех прав, свобод и обязанностей, процесс ко­торого предполагает конкретизацию конституционных положе­ний, взаимодействие граждан с управленческими структурами, контроль с их стороны за соблюдением конституционного прин­ципа: «Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц» (п. 3 ст. 17 Кон­ституции РФ).

Во взаимодействии с управленческими структурами реа­лизуются прежде всего следующие права, свободы и обязанно­сти:

1. Право граждан участвовать в управлении государством как непосредственно, так и через своих представителей. Оно подкрепляется их правом избирать и быть избранными в орга­ны государственной власти и органы местного самоуправления. В результате гражданин может стать соучастником либо непос­редственным субъектом управленческой деятельности. Гражда­нин может участвовать в управлении делами государства, реа­лизуя право доступа к государственной службе. Нормативны­ми правовыми актами предусматриваются также различные формы взаимодействия граждан РФ непосредственно либо че­рез их объединения с органами государственного управления как в процессе реализации ими субъективных прав и обязанно­стей, так и в обеспечении публичных интересов.

Граждане участвуют в осуществлении местного самоуправ­ления в различных формах, в том числе и через его органы, а также в статусе муниципальных служащих.

2. Право граждан на объединение, включая право созда­вать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Ад­министративная правосубъектность общественных объедине­ний, в частности, их взаимоотношения с гражданами, а также с органами государственного управления и местного самоуп­равления, детализируется в специально изданных правовых ак­тах (см. главу 10).

3. Право граждан проводить собрания, митинги, демонст­рации, шествия и пикетирование, т. е. публичное мероприятие (акцию) (см. § 4 данной главы).

4. Право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государствен­ные органы и органы местного самоуправления (см. § 5 данной главы).

5. Право граждан на свободу и личную неприкосновен­ность. Арест, заключение под стражу и содержание под стра­жей допускается только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов.

Основания и порядок применения административного за­держания, а также ареста урегулированы, в основном, законо­дательством об административных правонарушениях. По обще­му правилу, срок административного задержания не должен превышать три часа, а в исключительных случаях — не более 48 часов (ст. 27.5 КоАП РФ). Например, лица, в отношении которо­го ведется производство об административном правонаруше­нии, посягающего на установленный режим Государственной границы РФ, о нарушении таможенных правил и т. д.

Случаи, допускающие административное задержание не более 48 часов, должны быть предусмотрены федеральным за­коном.

Административный арест ограничен законом как по осно­ваниям его назначения, так и по кругу лиц, в отношении кото­рых он может быть применен, а также по сроку и порядку его назначения (ст. 3.9 КоАП РФ).

Что касается личной неприкосновенности, то право на нее ограничивается в случаях, когда поведение гражданина являет­ся противоправным. К гражданам, совершившим правонаруше­ния, могут быть применены физическое насилие и иные меры принуждения в целях пресечения правонарушения, обеспече­ния производства по делу и обеспечения выполнения постанов­ления о применении наказания (применение приемов борьбы, личный досмотр и др.).

6. Неприкосновенность жилища означает, что никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе, как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения.

Законодательством предоставлено право проникать в жи­лище против воли проживающих в них лиц, например: работ­никам милиции в установленных случаях; уполномоченным должностным лицам налоговой инспекции в отдельных случа­ях, связанных с контролем соблюдения налогового законода­тельства; военнослужащим внутренних войск — при преследо­вании лиц, подозреваемых в совершении преступления, либо при наличии достаточных данных полагать, что в жилище соверше­но или совершается преступление либо произошел несчастный случай; судебным приставам, исполняющим решения судов.

7. Право на передвижение. Каждый, кто законно находит­ся на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, вы­бирать место пребывания и жительства.

Ограничения, установленные правовыми актами, связаны с режимом паспортной системы и регистрации. Они предус­мотрены Законом РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Рос­сийской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Данное право может быть ограничено: в пограничной полосе; в закрытых военных городках; в закрытых административно-тер­риториальных образованиях; в зонах экологического бедствия; на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в слу­чае опасности распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности; на территориях, где введено чрез­вычайное или военное положение.

Этим Законом вместо прописки, существовавшей до его принятия, введена регистрация граждан Российской Федерации и установлены основы порядка ее осуществления.

В настоящее время ограничения указанного права в преде­лах РФ допускаются в основном в соответствии с этим Зако­ном. Процедуры и организационный механизм, связанные с обеспечением исполнения этого Закона, определены Правила­ми регистрации и снятия граждан Российской Федерации с ре­гистрационного учета по месту пребывания и по месту житель­ства в пределах РФ, утвержденными постановлением Правитель­ства РФ от 17 июля 1995 г.

Законом и Правилами установлены особенности регистра­ции граждан по месту пребывания и по месту жительства. В со­ответствии с федеральным законом гражданину отказывается в регистрации по месту жительства, если: дом (жилое помеще­ние) грозит обвалом, размер жилой площади, приходящейся на одного проживающего, окажется менее нормы жилой площа­ди, установленной федеральным законом, и др.

Постановлением от 17 июля 1995 г. утвержден перечень дол­жностных лиц, ответственных за регистрацию. В соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ регистрация по месту жительства является уведомительной, а не разрешитель­ной мерой.

Регистрация или отсутствие таковой не могут служить ос­нованием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ, законами РФ, конституциями, уставами и законами субъектов РФ.

Правовыми актами субъектов РФ вышеназванные Закон и Правила адаптируются к конкретным условиям, регламентируя организацию практического осуществления регистрации и сня­тие с регистрационного учета граждан РФ.

Лица, находящиеся на территории Российской Федерации, могут свободно выезжать за ее пределы. Правом беспрепятст­венного возвращения в РФ обладают только ее граждане. Поря­док реализации этих конституционных прав регламентируется Федеральным законом от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»¹. Им регламентируется порядок осуществления указанных прав как гражданами РФ, так и иностранными гражданами и лица­ми без гражданства.

Данным Законом предусмотрены основания и порядок ог­раничения права гражданина Российской Федерации на выезд из РФ, а также устанавливается, что он не может быть лишен права на въезд в РФ. Выезд гражданина РФ не влечет для него, его супруга или близких родственников каких-либо ограниче­ний прав.

Въезд и выезд граждане РФ осуществляют по действитель­ным документам, удостоверяющим личность гражданина за пре­делами РФ. Такими основными документами являются паспорт, дипломатический паспорт, служебный паспорт, паспорт моря­ка (удостоверение моряка). Порядок оформления, выдачи и изъятия эти документов определяется указанным Законом.

Случаи возможных временных ограничений прав гражда­нина РФ на выезд оговорены в самом Законе и касаются лиц, обладающих сведениями, которые относятся Законом РФ «О государственной тайне» к сведениям особой важности и совер­шенно секретным. При этом возможность временного ограни­чения должна быть оговорена в трудовом договоре (контракте). Кроме того, ограничен определенными сроками выезд за гра­ницу лиц, призванных на военную службу; задержанных по по­дозрению в совершении преступления либо привлеченных в ка­честве обвиняемых; осужденных за совершение преступления; уклоняющихся от исполнения обязательств, наложенных су­дом; сообщивших о себе заведомо ложные сведения при офор­млении документов для выезда.

8. Право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, за исключением сведений, составляющих государ­ственную тайну. Перечень таких сведений определяется феде­ральным законом.

Осуществление этого права регламентируется Законом РФ от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации»¹, Фе­деральным законом от 20 февраля 1995 г. «Об информации, ин­форматизации и защите информации»², а также отдельными указами Президента РФ, направленными на обеспечение этого права.

Отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их рассекречиванием и защитой в ин­тересах безопасности РФ, регулируются Законом РФ от 21 июля 1993 г. «О государственной тайне»³.

9. Право граждан на возмещение государством вреда, при­чиненного незаконными действиями (или бездействием) орга­нов государственной власти или их должностных лиц, закреп­лено в ст. 53 Конституции РФ. Гражданский кодекс РФ предус­матривает право граждан на возмещение вреда, причиненного также органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Вред, причиненный гражданину незаконными действия­ми (бездействием) указанных органов и должностных лиц, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или орга­на местного самоуправления, подлежит возмещению за счет со­ответственно казны Российской Федерации, казны субъекта РФ или казны муниципального образования. По этим же основани­ям и в таком же порядке подлежит возмещению вред, причинен­ный гражданину в результате незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры. Однако вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуж­дения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заклю­чения под стражу или подписки о невыезде, незаконного нало­жения административного наказания в виде ареста, возмеща­ется за счет казны РФ, а в случаях, предусмотренных законом, за счет казны субъекта РФ или казны муниципального образо­вания в полном объеме независимо от вины должностных лиц этих правоохранительных органов, а также суда. Порядок воз­мещения вреда в таких случаях должен определяться законом.

Возмещение вреда гражданину в рассмотренных случаях по своей сути представляет собой один из гражданско-право­вых способов, во-первых, защиты законных прав и интересов граждан, а во-вторых, укрепления законности в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц во взаимоотношениях с граждана­ми. При этом следует иметь в виду, что в широком смысле орга­ны прокуратуры, суда также относятся к органам государствен­ной власти, а их ответственность выделяется исходя из специ­фики выполняемых ими функций.

Для правильного понимания значения этих и иных кон­ституционных прав для реальной жизни людей необходимо иметь в виду, что:

во-первых, права и свободы могут быть ограничены феде­ральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Но понимание «меры», «необходимости», «целей» может быть различным и всегда привязано к их пониманию заинтересованными власт­ными структурами;

во-вторых, закрепление ряда прав сопровождается бланкет­ными нормами, предусматривающими издание закона, регламен­тирующего возможность и режим их осуществления (например, случаи проникновения в жилище против воли проживающих в нем лиц, перечень сведений, составляющих государственную тайну, и т. д.), определяется федеральными законами;

в-третьих, ограничение некоторых прав возможно на ос­новании судебного решения (например, ограничение права на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграф­ных и иных сообщений и т. д.); но такие решения, в свою оче­редь, должны быть основаны на законе;

в-четвертых, многие права закрепляются без подобных оговорок, однако их осуществление будет невозможно без из­дания закона, устанавливающего режим и механизм их осуще­ствления (например, право на передвижение, право на объеди­нение, право на благоприятную окружающую природную сре­ду и др.);

в-пятых, ряд положений Конституции РФ, посвященных правам, в действительности представляет собой декларации, про­возглашающие цели, к которым необходимо стремиться.

Конституция РФ содержит принципиально важную оговор­ку о том, что перечисление в ней основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других обще­признанных прав и свобод человека и гражданина. За их преде­лами граждане РФ имеют и другие права, в том числе и входя­щие в содержание их административно-правового статуса. На­пример, право на изменение фамилии, имени и отчества, право на управление транспортными средствами, право на донорство, на приобретение оружия и др.

Граждане, достигшие 18-летнего возраста, имеют право на изменение фамилии, имени и отчества. Этот вопрос решается по инициативе самих граждан органами загса в соответствии с Законом РФ от 15 ноября 1997 г. «Об актах гражданского состо­яния»¹. Не допускается изменение фамилии, имени и отчества, если заинтересованное в этом лицо находится под следствием, судом или у него имеется судимость, а также в случае возраже­ния со стороны заинтересованных государственных органов.

Право на донорство крови и ее компонентов закреплено За­коном РФ от 9 июня 1993 г. «О донорстве крови и ее компонен­тов», Законом РФ от 22 декабря 1992 г. «О трансплантации орга­нов и (или) тканей человека»² определены условия и порядок трансплантации органов и (или) тканей человека.

Граждане РФ имеют право на приобретение оружия. Дан­ное право и основные принципы его реализации закреплены Федеральным законом от 13 декабря 1996 г. «Об оружии». За­кон определяет субъектов, имеющих право на приобретение оружия, а также виды оружия, которые каждый из них может приобретать. В частности, определенные виды оружия могут приобретать граждане, достигшие 18-летнего возраста. Законо­дательные (представительные) органы субъектов РФ могут сни­зить этот возраст на два года. Для приобретения оружия граж­данин должен получить лицензию в органах внутренних дел по месту жительства. Лицензия не выдается гражданам РФ, не до­стигшим возраста, установленного Законом «Об оружии»; не представившим медицинское заключение об отсутствии проти­вопоказаний к владению оружием; имеющим судимость за со­вершение умышленного преступления; отбывающим наказание за совершенное преступление; совершившим повторно в тече­ние года административное правонарушение, посягающее на общественный порядок или установленный порядок управле­ния; не имеющим постоянного места жительства; не предста­вившим в органы внутренних дел документы, подтверждающие прохождение проверки знания правил безопасного обращения с оружием, и другие документы.

Граждане РФ, имея права, вместе с тем выполняют возло­женные на них законом обязанности. Конституция РФ акценти­рует внимание на равенстве не только прав, но и обязанностей граждан. К ним Конституция РФ относит обязанность платить законно установленные налоги и сборы; сохранять природу и окружающую среду; бережно относиться к природным богат­ствам; защищать Отечество. Этот весьма ограниченный круг обязанностей в действительности гораздо многообразнее в силу того, что обязанностью граждан является соблюдение Консти­туции РФ и законов. Законность и правопорядок предполага­ют, чтобы граждане не только в полной мере могли использо­вать данные им права и свободы, но и с наилучшим результа­том выполняли свои обязанности.

Важнейшей обязанностью граждан как субъектов админи­стративного права является соблюдение ими административ­но-правовых норм и основанных на них законных требований органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц.

В систему административного права входит значительное число норм, устанавливающих правовой режим охраны соб­ственности, пользования природными ресурсами, охраны окру­жающей природной среды, сохранения культурных ценностей, образования, охраны здоровья. Видное место занимают нормы, касающиеся охраны общественного порядка и общественной безопасности, борьбы с антиобщественными поступками. Со­блюдение их является важнейшей обязанностью граждан.

Конкретный объем обязанностей граждан в отдельных сферах определяется многочисленными нормативными актами, содержащими административно-правовые нормы по данному вопросу.

Несоблюдение гражданами обязанностей, уклонение от их выполнения, злоупотребление своими правами влекут возмож­ность применения мер правового воздействия. В необходимых случаях уполномоченные на то органы государственной влас­ти, местного самоуправления и их должностные лица привле­кают граждан к административной, уголовной, гражданско-пра­вовой ответственности в зависимости от характера совершен­ного правонарушения.

Процесс реализации гражданами субъективных прав и юридических обязанностей, закрепленных нормами админис­тративного права, предполагает совершение ими юридических действий. Они делятся на правомерные и неправомерные. Пра­вомерные действия граждан могут быть связаны как с их пра­вами, так и с обязанностями. К правомерным действиям, свя­занным с реализацией гражданами своих прав, относятся та­кие, которые направлены на:

а) фактическое использование прав (например, обучение в университете, предполагающее посещение занятий, сдачу экза­менов);

б) приобретение законных прав (например, подача заявле­ния о поступлении в вуз);

в) защиту нарушенных прав (подача жалобы). Правомерные действия, вытекающие из обязанностей, выражаются в добро­вольном их выполнении, соблюдении требований законности.

Неправомерные действия граждан образуют администра­тивные правонарушения, влекущие административное принуж­дение. Причинение административным правонарушением ма­териального ущерба может повлечь за собой наряду с админис­тративной гражданско-правовую ответственность.

Правомерные действия граждан и совершенные ими адми­нистративные правонарушения влекут возникновение, измене­ние или прекращение конкретных административных правоот­ношений.