§ 9. Административный договор

Термин «административный договор» не употребляется в нормативных правых актах. Он — продукт теории администра­тивного права. В специальной литературе выделение админис­тративного договора в виде самостоятельной формы государствен­ного управления обсуждается давно и многими авторами. Здесь сформировалось два взгляда: а) наличие таких договоров ста­вится под сомнение, ибо договорные связи не могут возникнуть между субъектами управленческих отношений. В концептуаль­ном плане убедительность этого возражения подтверждает дос­таточно распространенное применение публичных договоров в конституционном праве; производными от них могут рассмат­риваться некоторые договорные связи (соглашения), возника­ющие в управленческой сфере; б) административные договоры возможны, перспективны, уже предусматриваются норматив­ными правовыми актами и используются в управленческой практике. Данная точка зрения представляется конструктивной, опирающейся на большой научный и практический потенциал. Однако сущность административного договора, его признаки и разновидности до сих пор остаются актуальными научными про­блемами. Мнения сторонников этой точки зрения расходятся по многим, в том числе ключевым, вопросам теории админист­ративного договора. Была предпринята необоснованная попыт­ка решить эту проблему путем механического отнесения к ад­министративным договорам, прямо признанным законодатель­ством гражданско-правовым договорам (например, перевозки пассажиров городским транспортом, подрядных договоров на выполнение строительных работ). Среди прочих аспектов в ранг дискуссионных возведено предложение о замене термина «до­говор» термином «соглашение», будто бы точнее выражающим связи между субъектами горизонтальных управленческих отно­шений. Однако в филологическом и, как правило, в юридичес­ком значении указанных терминов нет принципиальных разли­чий: договор — соглашение, соглашение — договор: такое соот­ношение между этими понятиями юридически отражено в гражданском и трудовом законодательстве; его следует признать по своему смысловому значению инвариантным, однозначным для всех отраслей права, если иное специально не оговорено в законе. Но в таком случае различие между договором и соглаше­нием будет юридическим, условным, а признаки их формального разграничения должны быть обязательно закреплены в норма­тивных правовых актах компетентных органов государственной власти. Попытка такого подхода к решению подобного вопроса была отражена в ФЗ от 4 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органа­ми государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ». В нем договор признавался правовой формой раз­граничения предметов ведения и полномочий между указанны­ми органами; соглашение — правовой формой передачи органами исполнительной власти этих уровней друг другу осуществления части своих полномочий.

Имеется немало свидетельств того, что связи договорного типа встречались ранее, немало их примеров в современной го­сударственно-управленческой практике. Иными словами, адми­нистративные договоры — реальность, более того, имеются со­циально-экономические и государственные предпосылки для расширения использования их в управленческой деятельности.

Не только не исключено, а, напротив, более реально, что по­добными договорами либо обладающими их признаками будут оформляться функции федеральных агентств по оказанию го­сударственных услуг.

Административный договор не является и не может быть аналогом гражданского или трудового договора, несмотря на то, что их участниками могут быть одни и те же субъекты. Адми­нистративный договор отличается от указанных договоров со­вокупностью следующих наиболее существенных признаков:

а) административный договор (соглашение) — это правовая форма организации осуществления принятых на себя его сто­ронами задач, функций, полномочий, направленная на достиже­ние определенных хозяйственных, социально-культурных, орга­низационных и иных результатов. Вне сферы его применения находятся эквивалентно-возмездные имущественные и трудо­вые отношения, регулируемые соответственно гражданским и трудовым правом. Его главная цель — обеспечение удовлетворе­ния публичного интереса либо сочетаемого с ним частного ин­тереса (например, договор охраны квартиры гражданина с ор­ганом внутренних дел);

б) субъектами наиболее типичного варианта администра­тивного договора являются органы исполнительной власти и орга­ны местного самоуправления (например, соглашение федерально­го органа исполнительной власти с аналогичным органом субъек­та РФ о передаче ему осуществления части полномочий). Однако его субъектами могут быть не только управленческие структу­ры, но и коммерческие и некоммерческие организации. Напри­мер, в спонсорских отношениях спонсор может предусмотреть достижение определенного результата, условия и порядок ис­пользования предоставляемых им денежных средств либо мате­риально-технических ресурсов. Известны соглашения между компетентными органами (должностными лицами ряда субъек­тов РФ с РАО ЕЭС о реформировании энергетических систем, администрацией Кемеровской области с РАО «Российские же­лезные дороги». Это значит, что административным договором могут оформляться не только горизонтальные управленческие (хотя это главная сфера его применения), но и другие отноше­ния организационного характера, не являющиеся управленчес­кими в прямом смысле этого слова;

в) административный договор является правовой формой ре­ализации его участниками лишь их административной право­субъектности. Соглашения с участием органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, в которых они выс­тупают как носители специальной гражданской либо трудовой правоспособности, являются не административными, а, соответ­ственно, гражданскими и трудовыми договорами;

г) административный договор может заключаться между субъектами, находящимися не только на «равном», но и не на «равных» правовых уровнях, в том числе и выполняющими оди­наковые профильные управленческие задачи, иными словами, между вышестоящим и нижестоящими органами как входящи­ми, так и не входящими в его единую систему (например, феде­ральным органом исполнительной власти и соответствующими органами субъектов РФ). Принципиально и безусловно лишь то, что административный договор возникает на добровольной основе и стороны данного договора юридически равноправны. Он не может быть юридической формой подмены слабой сто­роны более сильной. Фактически такая неправомерная ситуа­ция может возникнуть особенно в случаях, когда затрагивается сфера совместного ведения РФ и ее субъектов либо исключи­тельно ведения субъектов РФ, например, при осуществлении ре­формирования образования в стране.

Однако если юридическим «стержнем» соглашения предус­матривается властное подчинение одной стороны другой в про­цессе его осуществления, то оно не может быть признано до­говором. Подобного рода соглашения нельзя исключать; они могут быть целесообразны для концентрации усилий на выпол­нении определенных задач, но лишь как специфическая форма взаимодействия юридически неравноправных субъектов;

д) субъект управления заключает административный дого­вор в пределах и в порядке реализации своей компетенции и пре­следует цель выполнения задач, входящих в сферу его управ­ленческой деятельности. Содержание административного дого­вора должно быть ориентировано на обеспечение прежде всего публичного интереса;

е) административный договор от имени органа исполнитель­ной власти и местного самоуправления подписывает уполномо­ченное должностное лицо в порядке реализации предоставленной ему компетенции. В установленных случаях его проект подле­жит обязательному предварительному рассмотрению и одобре­нию;

ж) административный договор выполняет своего рода транс­миссионную функцию, может служить предпосылкой заклю­чения договоров, как однотипных с ним, так и гражданско-пра­вовых. Например, спонсорское финансирование строительства какого-либо хозяйственного либо иного объекта одного субъекта РФ на территории другого заинтересованного субъекта РФ по согласованию с его администрацией может повлечь за собой зак­лючение договоров подряда и др.;

з) споры, возникающие из административных договоров, разрешаются путем переговоров заинтересованных сторон, ис­пользования согласительных процедур, а в случае недостиже­ния согласия — судом.

В настоящее время к разновидностям административного договора можно отнести следующие типы соглашений, контрак­тов.

В историческом аспекте следует напомнить, что ряд призна­ков, характерных для административного договора, был закреп­лен в ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ве­дения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ». Этот За­кон различал понятия «договор» и «соглашение», признавая их формами решения разных вопросов, но, по существу, закреплял также их общие основные признаки.

Под соглашением понималась правовая форма передачи осуществления части полномочий федеральными органами ис­полнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ и, наоборот, органами исполнительной власти субъектов РФ аналогичным федеральным органам. Следовательно, сторонами соглашения признавались соответствующие органы исполнитель­ной власти; его предметом — передача осуществления части пол­номочий. К другим условиям относились условия и порядок пе­редачи осуществления части полномочий; материальная и фи­нансовая основы осуществления их; формы взаимодействия и сотрудничества сторон при исполнении положений соглашения; иные вопросы, связанные с его исполнением. Соглашение мог­ло предусматривать ответственность за неисполнение или ненад­лежащее исполнение соглашения, возможность его односторон­него расторжения и возмещения ущерба, причиненного неис­полнением или ненадлежащим его исполнением.

Проект соглашения одобрялся или отклонялся Правитель­ством РФ. Одобренный Правительством РФ проект соглашения подписывался руководителем федерального органа исполнитель­ной власти и должностным лицом, уполномоченным субъектом РФ. В настоящее время к формам административного договора относятся контракты, заключаемые при поступлении на госу­дарственную службу, замещении должностей руководителей унитарных предприятий.

Практикуются организационные соглашения между орга­нами государственного управления и хозяйствующими субъек­тами о совместных мероприятиях, направленных на решение хо­зяйственных, социально-культурных задач, например, соглаше­ния субъектов РФ с неподчиненными предприятиями транспорта о совершенствовании транспортного обслуживания их населе­ния, а также предприятий и учреждений.

Получают распространение организационные соглашения между субъектами в лице их уполномоченных органов управ­ления о сотрудничестве в тех или иных областях, например, о проведении ярмарок, дней культуры и т. д.

Соглашениями договорного типа могут оформляться отно­шения между государственными органами и муниципальными образованиями. Они вполне совместимы с принципами местного самоуправления и могут способствовать его реальному осуще­ствлению.

Заключение контрактов предусматривается законодатель­ством при замещении государственных должностей государствен­ной службы. Элементы трудового и административного догово­ров совмещаются в контрактах, заключаемых при замещении дол­жностей руководителей унитарных предприятий.

Особую разновидность контрактов представляют собой го­сударственные контракты. Государственный контракт — свое­образная форма реализации государственных заказов, применя­емых в различных отраслях и сферах. Государственные контрак­ты как правовые формы реализации государственных заказов имеют ту особенность, что сочетают в себе элементы админис­тративно-правового и гражданско-правового договоров. Главные особенности такого контракта в том, что это государственный контракт — так он определяется в законах; одной из его сторон является государство в лице его уполномоченного органа, пред­приятия, учреждения; он заключается в интересах государства (федеральных или региональных) и не преследует лишь коммер­ческие цели; государственный заказчик выступает обязанной стороной; заказчик имеет права по отношению к исполнителю заказа и несет перед ним обязанности, предусмотренные зако­ном; в установленных законом случаях его заключение обяза­тельно как для государственного заказчика, так и для поставщика товаров, работ, услуг — исполнителя заказа.