§ 2. Исполнительная власть и государственное управление

Исполнительная власть, отражая конституционный принцип разделения властей, не представляет собой самостоятельного вида государственной деятельности. Это конституционно-правовая ка­тегория, обладающая совокупностью характерных признаков. Наиболее очевидными и важнейшими из них являются следую­щие.

Исполнительная власть — это ветвь единой государственной власти, относительно самостоятельная в системе разделения вла­стей. Такая ее самостоятельность имеет организационное и функ­циональное выражение. Ее организационная система состоит из органов государственной власти, именуемых по действующему праву органами исполнительной власти. Эти органы специально выделены, с одной стороны, в системе органов государственной власти, с другой — в системе исполнительных государственных органов. Функциональное назначение данной власти — исполне­ние законов, как известно, невозможное без организующей, что одно и то же, управленческой деятельности ее органов. Следова­тельно, формой осуществления данной власти является государ­ственное управление.

В этом качестве государственное управление также выделя­ется рядом признаков. Как уже отмечено, его субъекты представ­лены двумя группами органов: а) исполнительной власти и б) дру­гими исполнительными государственными органами. По своей юридической природе государственное управление — изначаль­но исполнительная деятельность и не может быть какой-либо другой. Однако общее понятие данной деятельности выражают два ее начала: исполнение законов и иных принятых в соответ­ствии с ними нормативных правовых актов и распорядительство, подчиненное той же цели, ибо процесс исполнения законов неми­нуемо предполагает использование различных способов юридиче­ской властной деятельности, в том числе прямого распорядитель­ства. Поэтому в юридической литературе, особенно советского периода, государственное управление рассматривалось в качестве тождественного исполнительно-распорядительной деятельности его органов либо всех государственных органов — исполнитель­ной по отношению к закону и распорядительной, выражающей­ся во властном воздействии на общественные отношения. Попут­но отметим, что в конституциях и уставах некоторых субъектов РФ закрепляется, что их соответствующие органы осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, что, несомнен­но, соответствует ее юридической сущности. Понятие «исполни­тельно-распорядительная деятельность» реанимировал Федераль­ный закон от 16 сентября 2003 г. «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором говорится об осуществлении федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ исполнительно-распорядительных полномочий в от­ношении муниципальных образований и органов местного само­управления (ст. 5—6), о наделении должностных лиц местного са­моуправления исполнительно-распорядительными полномочия­ми по решению вопросов местного значения (ст. 2), местная администрация именуется исполнительно-распорядительным ор­ганом муниципального образования (ст. 34).

В связи с этим важно иметь в виду один из важнейших при­знаков государственного управления — его государственно-вла­стную сущность, которая наиболее отчетливо проявляется в его правотворческой, правоприменительной и правоохранительной формах деятельности органов управления.

Государственное управление является правовым. Это озна­чает, что его организация регламентируется правом, в основном административным, оно функционирует на правовой основе и в рамках системы права РФ, субъекты управления действуют в пре­делах компетенции, закрепленной нормативными правовыми актами, устанавливающими их правовое положение, и т. д.

Государственное управление подзаконно: оно должно осу­ществляться на основании и во исполнение законов, что предоп­ределено самой сущностью и назначением исполнительной влас­ти. Как известно, законы устанавливают правила, определяющие цели государства в соответствующих сферах, а государственное управление — его действия, направленные на достижение дан­ных целей.

По своему содержанию государственное управление пред­ставляет собой организующую деятельность государства в лице его исполнительных органов. «Администрация, — отмечал К. Маркс, — организующая деятельность государства»¹.

Государственное управление отличается от других видов го­сударственной деятельности своим особым предметным содер­жанием. Оно состоит в непосредственном исполнении законов, регулирующих отношения в различных отраслях и сферах эко­номики, социально-культурного и административно-политичес­кого строительства (промышленность, сельское хозяйство, стро­ительство, транспорт, образование, здравоохранение, наука, куль­тура, оборона и т. д.).

В качестве самостоятельного вида государственное управле­ние осуществляется в масштабе всего общества на уровне РФ и ее субъектов, имеет место и проявляется во всех сферах и отрас­лях общественной жизни. Этим подчеркивается его общегосу­дарственный характер, что не противоречит его единству и диф­ференциации, определяемым состоянием федеративного устрой­ства РФ.

В силу своего назначения государственное управление ха­рактеризуется постоянным, непрерывным осуществлением на профессиональной основе деятельности, ориентированной на его специфические задачи и функции.