§ 1. Понятие государственной службы

1. Государственная служба — это организационно-функ­циональная основа государства. Данной службе принадлежит исключительная роль в осуществлении его задач и функций. В конечном счете она является сущностным выражением взаи­моотношений между государством и гражданином, обществом в целом. Государственная служба во многом определяет приро­ду государства, качество его работы и ценность для граждан страны.

По своей сути государственная служба — сложное соци­ально-политическое и организационно-правовое явление, поня­тие которого не может быть однозначным. С точки зрения ад­министративного права возможна ее трактовка в правовом, орга­низационном и функциональном аспектах.

В правовом смысле государственная служба представляет собой комплексный институт, объединяющий нормы консти­туционного, административного, финансового, уголовного и иных отраслей права. В частности, правовые нормы определя­ют понятие государственной службы; ее систему и принципы; формирование, прохождение; статус государственных служа­щих и т. д.

Основное содержание правового института государственной службы составляют нормы административного права, объеди­няемые в его самостоятельный институт. Они имеют в боль­шинстве случаев прямое, а иногда и косвенное отношение к формированию и функционированию государственной службы.

В организационном аспекте государственная служба — это организованная государством система осуществления его задач и функций государственными служащими. Государственная служба невозможна вне организации, объединенной общнос­тью цели, без взаимодействия между служащими. Она облада­ет определенными системными признаками, заключающими­ся прежде всего в ее принципах.

В организационном отношении государственная служба динамична, управляема. Путем издания нормативных правовых актов государство может менять конкретные компоненты ее си­стемы, в частности, уточняя круг осуществляющих ее субъек­тов, что может затронуть и саму легальную концепцию госу­дарственной службы.

Данное обстоятельство в немалой степени повлияло на функ­циональную трактовку государственной службы. Так, при от­сутствии однозначного определения государственной службы в нормативных правовых актах в специальной литературе она понималась в широком и узком смысле. Государственная служ­ба в широком смысле сводилась к выполнению служащими сво­их обязанностей (работы) в государственных организациях: в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях. Например, государственными служащими признавались и учитель школы, и министр и т. п.; в узком смысле к выполнению служащими своих обязанностей в государствен­ных органах, т. е. лицами, занимающими должности в таких органах. А сами должности не подразделялись на государствен­ные и негосударственные, что теперь закреплено в действую­щих нормативных правовых актах.

Указанные исходные позиции были отвлечены от иных представлений о государственной службе, имевшихся в норма­тивных правовых актах: о военной службе, о правоохранитель­ной службе, имеющих особое функциональное назначение.

2. Специфическая концепция государственной службы по­ложена в основу Закона РФ от 5 июля 1995 г. «Об основах госу­дарственной службы в Российской Федерации» (далее — Закон РФ о государственной службе), согласно которому государствен­ная служба — профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Ее субъек­ты — не все лица, занимающие в таких органах должности, а лишь те, кто замещает государственные должности государ­ственной службы. Именно они признаны государственными служащими. В Законе определено, какие должности относятся к государственным должностям государственной службы, а их перечень подлежит внесению в Реестр государственных долж­ностей РФ, утверждаемый Президентом РФ.

Согласно этой концепции значительный круг лиц, занима­ющих должности в государственных органах, не отнесены к государственным служащим: Президент РФ, Председатель Пра­вительства РФ, министры, руководители субъектов РФ и их орга­нов государственной власти, судьи, депутаты и др. К негосудар­ственным отнесены должности, включаемые в штатные распи­сания государственных органов в целях технического обеспе­чения их деятельности. Занимающие их лица не признаются государственными служащими.

2. Легальное определение государственной службы получи­ло свое концептуальное развитие в ФЗ от 27 мая 2003 г. «О сис­теме государственной службы в Российской Федерации». В нем государственная служба РФ определяется как профессиональ­ная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению ис­полнения полномочий: Российской Федерации; федеральных государственных органов; субъектов РФ; государственных ор­ганов субъектов РФ; лиц, замещающих государственные долж­ности РФ и субъектов РФ. При этом под государственными орга­нами понимаются как органы государственной власти, так и иные государственные органы, а замещаемые государственные должности устанавливаются соответственно: а) Конституцией РФ, федеральными законами; б) конституциями, уставами, за­конами субъектов РФ для непосредственного исполнения пол­номочий государственных органов РФ или ее субъектов.

Следовательно, данное в Законе определение государствен­ной службы основано не на доминирующем его критерии, а с использованием описательных элементов, нуждающихся к тому же в их расшифровке.

Одно из несомненных подтверждений данного вывода со­держится в самом ФЗ «О системе государственной службы», который установил, что он не регулирует деятельность лиц, за­мещающих государственные должности РФ и субъектов РФ.

К основополагающим критериям государственной службы отнесены:

а) ее осуществление на профессиональной основе, т. е. признается профессией граждан, состоящих на государствен­ной службе;

б) признание такой деятельности служебной, т. е. подчи­ненной обеспечению исполнения полномочий определенных в Законе субъектов. Однако было бы ошибочным рассматривать эту деятельность через призму услуг, оказываемых государ­ственными служащими публичной власти. Содержание служеб­ной деятельности определяется функциями и полномочиями, характерными для данной должности, замещаемой государ­ственным служащим. В целом она подчинена обеспечению эф­фективности функционирования публичной власти, интересам общества и государства;

в) разнородность субъектов, на обеспечение исполнения полномочий которых направлена служебная деятельность. Это Российская Федерация и ее субъекты в целом, их государствен­ные органы; лица, замещающие государственные должности РФ и ее субъектов;

г) признание государственными служащими всех лиц, за­нимающих государственные должности;

д) дифференциация должностей в государственных орга­нах на государственные и негосударственные должности, не яв­ляющиеся должностями государственной службы. Из этого ло­гичен вывод, что замещающие их лица, как и по ФЗ об основах государственной службы, не признаются государственными служащими.