§ 5. Правительство рф

Правительство РФ является высшим исполнительным ор­ганом РФ. Оно — орган государственной власти, осуществляет исполнительную власть в РФ, возглавляет единую систему ис­полнительной власти в РФ.

Правовую основу его деятельности составляют Конститу­ция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и нормативные указы Президента РФ.

В соответствии с ФКЗ от 17 декабря 1997 г. «О Правительст­ве Российской Федерации»² Правительство РФ организует ис­полнение Конституции РФ, законов РФ, указов Президента РФ, международных договоров РФ, осуществляет систематический контроль за их исполнением органами исполнительной власти, принимает меры по устранению нарушений законодательства РФ.

Правительство РФ является коллегиальным органом. В его состав входят Председатель Правительства РФ, его заместители и федеральные министры. Решающая роль в формировании Правительства РФ принадлежит Президенту РФ, который на­значает Председателя Правительства РФ из числа граждан РФ, не имеющих гражданства иностранного государства (с согла­сия Государственной Думы), а также его заместителей и феде­ральных министров.

Все члены Правительства участвуют в его заседаниях с пра­вом решающего голоса.

Председатель Правительства РФ обладает особым статусом. Он возглавляет Правительство; определяет в соответствии с Кон­ституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента РФ основные на­правления деятельности Правительства РФ и организует его ра­боту; представляет Правительство в РФ и за пределами ее терри­тории; ведет заседания Правительства РФ, обладая правом ре­шающего голоса; подписывает акты Правительства; представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и освобож­дении от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, о наложении на них взысканий и об их поощрении.

Заместители Председателя и федеральные министры при­нимают участие в выработке и реализации политики Правитель­ства РФ, в подготовке постановлений и распоряжений Прави­тельства РФ и обеспечивают их исполнение.

Заместители Председателя Правительства РФ в порядке рас­пределения обязанностей между ними координируют работу министерств, государственных комитетов и других подведом­ственных Правительству органов. Они контролируют их дея­тельность и дают им поручения, предварительно рассматрива­ют предложения и проекты постановлений и распоряжений, внесенные в Правительство; осуществляют иные полномочия, предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента РФ и постанов­лениями Правительства РФ.

Министры как члены Правительства РФ участвуют в рас­смотрении и обсуждении всех вопросов на его заседаниях.

Для решения оперативных вопросов Правительство РФ мо­жет образовывать Президиум¹. Его решения не должны проти­воречить актам, принятым на заседаниях Правительства РФ, ко­торое имеет право отменить любое решение своего Президиума.

Законом определен круг вопросов, решения по которым мо­гут приниматься только на заседаниях Правительства РФ, на­пример, о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета о его исполнении, о внесении Правительством РФ законопроектов в Государственную Думу и др. (ст. 28 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Правительство осуществляет полномочия, возложенные на него: а) Конституцией РФ; б) федеральными законами; в) нор­мативными указами Президента РФ.

В Конституции РФ его функции и полномочия определе­ны предельно кратко. Но их перечень здесь открыт. Он завер­шается формулировкой, что Правительство РФ осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ. Это прежде всего означает, что оно — орган исполнительной власти и на него возлагается проведение в жизнь законов. Что касается «иных» конституционных полномочий, то их конкретные виды немногочисленны. Например, оно дает заключения по опреде­ленным законопроектам (п. 3 ст. 104) и др.

Конституционные полномочия Правительства РФ отраже­ны в ФЗ о Правительстве РФ, в котором они конкретизирова­ны, а также закреплены многие другие его полномочия. В це­лом полномочия Правительства РФ, предусмотренные в указан­ном Законе, с допуском условности можно подразделить на следующие группы:

а) полномочия по вопросам руководства федеральными ор­ганами исполнительной власти. Так, Правительство РФ руково­дит работой данных органов и контролирует их деятельность, а также координирует деятельность федеральных органов исполни­тельной власти, руководство которыми осуществляет Президент РФ; для осуществления своих полномочий может создавать свои территориальные органы; устанавливает порядок создания и де­ятельности территориальных органов, иных федеральных ор­ганов исполнительной власти.

Правительство утверждает положения о подчиненных ему органах исполнительной власти. Оно в случае изменения в ус­тановленном порядке системы и структуры федеральных орга­нов исполнительной власти до принятия федеральных законов о внесении соответствующих изменений в федеральные зако­ны может перераспределять установленные федеральными за­конами функции федеральных органов исполнительной влас­ти, за исключением органов, руководство которыми осуществ­ляет Президент РФ.

Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих ак­тов. Ему предоставлено право учреждать организации, образо­вывать координационные, совещательные органы, а также орга­ны при Правительстве РФ и др.;

б) общие полномочия. В их пределах оно организует реа­лизацию внутренней и внешней политики РФ; осуществляет ре­гулирование в социальной сфере; обеспечивает единство систе­мы исполнительной власти в РФ и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обес­печивает их реализацию и др.;

в) полномочия в различных сферах: экономической, соци­ально-культурной, административно-политической, внешних отношений. Они конкретизированы применительно к особен­ностям соответствующих сфер.

В числе ключевых полномочий, которые призвано осуще­ствлять Правительство РФ, можно назвать следующие. На него возложены: разработка и обеспечение исполнения федерально­го бюджета; проведение в стране единой финансовой, кредит­ной и денежной политики, а также единой государственной по­литики в области культуры, науки, образования, здравоохране­ния, социального обеспечения. Оно организует разработку и исполнение прогнозов экономического и социального развития России; утверждает и обеспечивает выполнение важнейших фе­деральных программ, на него возложено обеспечение проведе­ния единой государственной политики в области экологии. Оно координирует работу органов исполнительной власти по совме­стному проведению природоохранительных мероприятий и ре­ализации крупных экологических программ федерального и международного значения; принимает меры по ликвидации по­следствий крупных аварий и катастроф, а также стихийных бед­ствий.

На Правительство РФ возложено управление федеральной собственностью. Оно делегирует свои полномочия другим фе­деральным органам исполнительной власти. Так, постановлением

Правительства от 3 декабря 2004 г. № 739 «О полномочиях феде­ральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного пред­приятия»: во-первых, закреплены конкретные полномочия ука­занных органов в отношении подведомственных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, во-вторых, опре­делены полномочия Федерального агентства по управлению фе­деральным имуществом в отношении таких предприятий. К его ведению отнесены согласование сделок предприятий, свя­занных с недвижимым имуществом; формирование уставного фонда предприятий; утверждение передаточного акта или раз­делительного баланса при реорганизации предприятия и ликви­дационного баланса при ликвидации предприятия и т. д. Мин­экономразвития поручено утвердить примерный трудовой до­говор с руководителем предприятия и примерный устав феде­рального государственного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения.

На него возложено обеспечение реализации принципов приватизации государственных и муниципальных предприятий; руководство приватизацией федеральной собственности.

Правительство РФ осуществляет разнообразные полномо­чия в области административно-политической деятельности. Оно призвано осуществлять меры: по защите интересов госу­дарства, по обеспечению обороны страны и государственной безопасности; по обеспечению законности, прав и свобод граж­дан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

Правительство РФ осуществляет меры по реализации внеш­ней политики РФ. Правительство объединяет и направляет ра­боту министерств и других подведомственных органов, не втор­гаясь, однако, в сферу компетенции Президента РФ, когда речь идет об органах, подчиненных прежде всего ему, а также Пра­вительству РФ.

Правовыми формами осуществления Правительством сво­их полномочий являются постановления и распоряжения, обя­зательные к исполнению в РФ. Правительство же РФ обеспечи­вает и исполнение издаваемых им актов.

Правительство слагает свои полномочия перед вновь из­бранным Президентом РФ. Но предусматривается возможность и его досрочной отставки.

Случаи и порядок его отставки установлены Конституци­ей РФ (ст. 117). Правительство РФ само может подать в отстав­ку; решение о его отставке может принять Президент РФ; недо­верие ему может быть выражено Государственной Думой, ко­торая выносит по этому вопросу постановление, принимаемое большинством голосов от общего числа депутатов Государствен­ной Думы; вопрос о доверии Правительству РФ может быть по­ставлен перед Государственной Думой его Председателем. При отказе в доверии Президент может принять решение об отстав­ке Правительства РФ.

Основания для отставки Правительства в Конституции РФ не обозначены.

В случае отставки или сложения полномочий Правитель­ство РФ по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ.

В обеспечении нормальных условий повседневного функ­ционирования Правительства РФ важная роль принадлежит его Аппарату. Своеобразие Аппарата в том, что он не является струк­турным подразделением Правительства РФ. Согласно Положе­нию об Аппарате Правительства РФ, утвержденному постанов­лением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260, это государ­ственный орган, образованный для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти принимаемых им решений. Значимость Аппарата подчеркивается тем, что он работает под руководством Председателя Правительства РФ, возглавляется руководителем в ранге федерального министра, назначаемым, следовательно, Президентом РФ. Руководитель обладает право­вым статусом члена Правительства РФ.

В соответствии со своим назначением Аппарат выполняет различные функции, открытый перечень которых дан в Поло­жении об Аппарате. Так, Аппарат контролирует соблюдение тре­бований Регламента Правительства при внесении в Правительст­во проектов федеральных законов, указов и распоряжений Пре­зидента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, международных договоров РФ и других документов, требую­щих рассмотрения в Правительстве; подготавливает экспертные заключения на поступившие в Правительство проекты актов и других документов, по которым требуется решение Правитель­ства; организует контроль за выполнением органами исполни­тельной власти решений Правительства; осуществляет органи­зационное обеспечение заседаний Правительства и его Прези­диума; обеспечивает взаимодействие Правительства с палатами Федерального Собрания при осуществлении законопроектной деятельности и организует участие представителей Правитель­ства в деятельности палат Федерального собрания; обеспечива­ет представление интересов Правительства в Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ, Высшем Арбитражном Суде РФ, а также организует представление интересов Правительства в судах федеральными министерствами, федеральными служба­ми, федеральными агентствами и др.

На осуществление функций и полномочий Аппарата ори­ентирована его структура. Она включает: а) руководство в со­ставе Руководителя Аппарата и его заместителей, б) подразделе­ния Аппарата, в том числе департаменты, секретариаты Предсе­дателя Правительства, его заместителя и Руководителя Аппарата. В составе департаментов создаются отделы.

Структура Аппарата, его подразделений устанавливается Правительством РФ. Председатель Правительства РФ имеет по­мощников.

В Аппарат входят: а) сотрудники, являющиеся федеральны­ми государственными гражданскими служащими; они наделя­ются правами, обязанностями и несут ответственность в соот­ветствии с нормативными правовыми актами о федеральной го­сударственной гражданской службе и Положением об Аппарате, б) работники, не являющиеся федеральными государственны­ми гражданскими служащими; они выполняют обязанности по замещаемой должности и несут ответственность в соответствии с законодательством РФ о труде на общих основаниях.

Работа Аппарата организуется в соответствии с Регламен­том Правительства, Положением об Аппарате, Инструкцией по делопроизводству в Аппарате, а также приказами и поручения­ми Руководителя Аппарата.

Аппарат не вправе издавать правовые акты в адрес феде­ральных органов исполнительной власти и других организаций, подведомственных Правительству. Его сотрудничество с ними основано на конкретных предписаниях правовых норм, предус­мотренных правовыми актами (например, Регламентом Прави­тельства РФ), исполнении конкретных поручений Председате­ля Правительства и гарантируется статусом Правительства, в том числе и властью его авторитета. Немаловажно также то, что Руководитель Аппарата является членом Правительства.