§ 2. Основы административно-правового положения предприятий и учреждений

Нормы права, устанавливающие административно-право­вой статус предприятий и учреждений, могут быть подразделе­ны на четыре основные группы:

а) нормы, относящиеся к предприятиям и учреждениям всех форм собственности;

б) нормы, адресуемые государственным предприятиям и учреждениям;

в) нормы, адресуемые муниципальным предприятиям и уч­реждениям⁵;

г) нормы, адресуемые негосударственным предприятиям и учреждениям.

Нормы группы «а» закрепляют принципиальные позиции во взаимодействии предприятий и учреждений с органами преж­де всего исполнительной власти. Они в качестве принципов ус­танавливают: запрет на вмешательство государства и его орга­нов в производственно-хозяйственную деятельность предприя­тий; государственную регистрацию предприятий, порядок ее осуществления и основания для отказа в регистрации; обяза­тельность для предприятий ведения бухгалтерской и статисти­ческой отчетности и предоставления государственным органам информации, необходимой для налогообложения и ведения об­щегосударственной системы сбора и обработки экономической информации. Предприятия, независимо от видов собственнос­ти и организационно-правовых форм, обязаны соблюдать за­конодательство об охране окружающей среды, земельное зако­нодательство, правовой режим природопользования, правила бе­зопасности на производстве, санитарно-гигиенические нормы и требования по защите здоровья работников предприятий, на­селения и потребителей продукции, антимонопольное законо­дательство и т. д.

Уполномоченные государственные органы осуществляют контроль за соблюдением соответствующего законодательства и в этой части могут вмешиваться в деятельность предприятий, применять к его нарушителям меры принудительного воздей­ствия, предусмотренные законодательством. Предприятия при­знаны субъектами административных правонарушений.

В определенных случаях предприятия обязаны получать разрешение на занятие данным видом хозяйственной деятель­ности.

Наличие общего в содержании административно-правово­го статуса предприятий сочетается с его особенностями, при­сутствующими прежде всего в статусе государственных, муни­ципальных и негосударственных предприятий. Положение за­конодательства о том, что предприятиям, независимо от вида собственности и их организационно-правовых форм, гаранти­руются равные условия деятельности, является алогичным, име­ющим больше политическую, чем правовую концепцию.

Особенности административно-правового статуса государ­ственных предприятий проистекают из того, что государство яв­ляется собственником таких предприятий. К ведению государ­ственных органов относятся: создание предприятий; определе­ние предмета и целей их деятельности, а также дислокации; утверждение устава; управление предприятиями; назначение на должность и освобождение от должности руководителей¹ ; дове­дение в установленных случаях государственных заказов; реор­ганизация и ликвидация государственных предприятий.

Некоторые виды деятельности разрешаются только госу­дарственным предприятиям, функционирование которых в со­ответствующей части подчиняется режиму разрешительной си­стемы — производство любых видов оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, изготовление и реализация наркотичес­ких веществ.

Должностные лица государственных предприятий наделе­ны полномочиями государственно-властного характера. На них распространяется дисциплинарная власть уполномоченных го­сударственных органов и должностных лиц.

Выше обозначены некоторые общие элементы правового статуса государственного предприятия. Основные черты его правового положения свойственны также муниципальным пред­приятиям. Государственные и муниципальные предприятия за­кон именует унитарными предприятиями.

Особенности административно-правового положения уни­тарных предприятий. Особенности административно-правово­го положения унитарных предприятий проистекают из того, что такие предприятия создаются на базе государственной или му­ниципальной собственности, предназначены для осуществления деятельности, направленной на удовлетворение общественных интересов в областях, определенных федеральным законом.

Унитарные предприятия могут быть только государствен­ными и муниципальными.

В РФ создаются и действуют: а) унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения. К ним относятся федеральные государственные предприятия и государственные предприятия субъекта РФ. Обобщенно именуются «государ­ственные предприятия; муниципальные предприятия»; б) уни­тарные предприятия, основанные на праве оперативного управ­ления. К ним относятся федеральные казенные предприятия, казенные предприятия субъекта РФ, муниципальные казенные предприятия. Обобщенно именуются «казенные предприятия».

Административно-правовое положение унитарных предпри­ятий определяется: а) общими нормами, относящимися ко всем унитарным предприятиям; б) нормами, устанавливающими спе­цифику данного их вида. При этом нельзя отвлекаться от того, что унитарные предприятия представлены двумя формами соб­ственности. Для их административно-правового положения это имеет важное значение, поскольку в одном случае складывают­ся отношения с государственными органами, в другом — орга­нами местного самоуправления.

Основы административно-правового положения унитарных предприятий установлены отчасти нормами ГК РФ, а более де­тально — нормами ФЗ от 14 ноября 2002 г. «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»¹. Это межотрасле­вой акт, определяющий, в частности, правовое положение уни­тарных предприятий как субъектов и гражданского, и админи­стративного права.

Данный статус, с учетом специфики казенных предприя­тий, может быть обрисован следующими наиболее общими по­ложениями.

Унитарные предприятия учреждаются в зависимости от их форм собственности уполномоченными государственными ор­ганами и органами местного самоуправления. Федеральные уни­тарные предприятия учреждаются федеральными органами ис­полнительной власти в соответствии с их компетенцией. При этом федеральные казенные предприятия учреждаются реше­нием Правительства РФ. Решения об учреждении государствен­ного предприятия субъекта РФ или муниципального предприя­тия принимаются органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления. Это означает, что ре­шение об учреждении унитарного предприятия субъекта РФ может быть принято не только органом исполнительной, но и законодательной власти.

Казенное предприятие субъекта РФ учреждается уполно­моченным государственным органом субъекта РФ; муниципаль­ное казенное предприятие — уполномоченным органом мест­ного самоуправления.

Унитарное предприятие может быть создано в установлен­ных ФЗ от 14 ноября 2002 г. случаях. Эти случаи отдельно пре­дусмотрены для создания государственных и муниципальных предприятий и казенных предприятий. Содержание некоторых из них совпадает. Так, унитарные предприятия независимо от их вида могут создаваться в случае необходимости производ­ства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или огра­ниченно оборотоспособной. Однако лишь казенные предприя­тия могут создаваться в случае необходимости для осуществле­ния дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств.

Содержание «случаев», допускающих возможность созда­ния унитарных предприятий, является относительно определен­ным. В силу этого органы, уполномоченные создавать такие предприятия, обладают широким усмотрением в решении это­го вопроса, пределы которого законом в прямой форме не обо­значены.

Учредитель определяет специальную гражданскую право­способность унитарного предприятия, которая отражается в ут­верждаемом им уставе предприятия, его единственным учреди­тельном документе. Реализация предприятием своей гражданс­кой правоспособности поставлена в зависимость от согласия собственника его имущества.

Государственное и муниципальное предприятие не вправе распоряжаться недвижимым имуществом без согласия соб­ственника его имущества. Остальным имуществом, принадле­жащим ему на праве хозяйственного ведения, оно распоряжа­ется самостоятельно, за исключением случаев, установленных законами и иными нормативными правовыми актами. Данное предприятие не вправе без согласия собственника совершать сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, по­лучением банковских гарантий, с иными обременениями, ус­тупкой требований, переводом долга, а также заключать дого­воры простого товарищества. Его уставом могут быть предус­мотрены виды и (или) размер иных сделок, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника имуще­ства предприятия.

Казенное предприятие не может распоряжаться любым, а не только недвижимым, принадлежащим ему имуществом без согласия уполномоченного государственного органа или орга­на местного самоуправления.

Уставом казенного предприятия могут быть предусмотре­ны виды и (или) размер других сделок, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника имущества такого предприятия.

Унитарное предприятие вправе распоряжаться принадлежа­щим ему имуществом в установленных пределах при условии, что это не лишает его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет и виды которой определены уставом предприятия.

Собственник имущества государственного или муници­пального предприятия имеет право на получение части прибы­ли от использования имущества, находящегося в хозяйствен­ном ведении предприятия. Последнее ежегодно перечисляет в соответствующий бюджет часть прибыли, остающейся в его рас­поряжении после уплаты налогов и других обязательных плате­жей.

Порядок распределения доходов казенного предприятия оп­ределяется соответственно Правительством РФ, уполномочен­ными органами государственной власти субъектов РФ или орга­нами местного самоуправления.

ФЗ от 14 ноября 2002 г. закрепляет и другие права собствен­ника имущества в отношении унитарного предприятия. Соб­ственник определяет порядок составления, утверждения и уста­новления показателей планов (программы) финансово-хозяй­ственной деятельности унитарного предприятия; принимает решение о его реорганизации и ликвидации; формирует устав­ный фонд государственного и муниципального предприятия; ут­верждает показатели экономической эффективности деятельно­сти унитарного предприятия и контролирует их выполнение; на­значает на должность руководителя унитарного предприятия, заключает с ним, изменяет и прекращает трудовой договор; осу­ществляет контроль за использованием по назначению и сохран­ностью принадлежащего унитарному предприятию имущества и др.

Собственник имущества казенного предприятия вправе также изымать у казенного предприятия излишнее, неисполь­зуемое или используемое не по назначению имущество; дово­дить до казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд; утверждать смету доходов и расходов казенного предприятия.

От имени РФ или субъекта РФ права собственника имуще­ства унитарного предприятия осуществляют органы государ­ственной власти РФ или органы государственной власти субъек­та РФ в рамках их компетенции, установленной актами, опре­деляющими статус этих органов. От имени муниципального образования права собственника имущества осуществляют орга­ны местного самоуправления в рамках их компетенции, уста­новленной актами, определяющими статус этих органов.

ФЗ от 14 ноября 2002 г. регламентирует основы правового положения руководителя унитарного предприятия (директора, генерального директора). Он является единоличным исполни­тельным органом унитарного предприятия; назначается соб­ственником принадлежащего ему имущества и ему подотчетен; действует от имени унитарного предприятия без довереннос­ти, в том числе представляет его интересы; совершает сделки от имени унитарного предприятия; утверждает структуру и шта­ты унитарного предприятия; осуществляет прием на работу ра­ботников такого предприятия, заключает с ними, изменяет и прекращает трудовые договоры; издает приказы, выдает дове­ренности в порядке, установленном законодательством.

Руководитель унитарного предприятия организует выпол­нение решений собственника имущества унитарного предпри­ятия.

Закон установил определенные правоограничения руково­дителя унитарного предприятия, связанные с его участием в уч­реждении юридических лиц, замещением должностей в госу­дарственных органах и органах местного самоуправления, осу­ществлением предпринимательской деятельности, участием в органах коммерческих организаций и др.

В случаях, предусмотренных федеральными законами и из­данными в соответствии с ними иными правовыми актами, в унитарном предприятии могут быть образованы ученые, педа­гогические, научные, научно-технические советы и другие со­вещательные органы.

Контроль за деятельностью унитарного предприятия осу­ществляется органом, реализующим полномочия собственни­ка, его имущества, и другими уполномоченными органами.

Исполнительным органом государственного или муници­пального учреждения как юридического лица также является его руководитель (директор, ректор, главный врач, начальник).

Следует отметить, что в литературе по административно­му праву нередко проводятся различия между органом юриди­ческого лица, которым всегда признается его руководитель, и органом управления предприятия, учреждения, которым не без оснований признается администрация, состоящая из должнос­тных лиц, возглавляемая единоначальным руководителем. Ру­ководитель как орган юридического лица реализует его граж­данскую правоспособность в его внешних отношениях. Его же полномочия по управлению внутренними делами не представ­ляют форму реализации такой правоспособности. В этом слу­чае руководитель реализует предоставленную ему компетен­цию, включающую его властные полномочия. Приоритет в уп­равлении внутренними делами предприятия, учреждения также принадлежит его руководителю. Однако кроме него здесь дей­ствуют также другие должностные лица, наделенные властны­ми полномочиями, которые они обязаны осуществлять в силу своего статуса, предусмотренного для данных должностей нор­мативными правовыми актами. Уклонение от их осуществления может квалифицироваться как правонарушение, влекущее ус­тановленную нормативными правовыми актами ответствен­ность. Имеются в виду прежде всего заместители руководителя.

Администрация унитарного предприятия, государственного и муниципального учреждения в лице их должностных лиц осу­ществляет функции оперативного управления ими. В руках ад­министрации находятся все необходимые для непосредствен­ного руководства процессами производственно-хозяйственной, социально-культурной и иной деятельности предприятий, уч­реждений распорядительные полномочия юридически-властно­го характера.

Управленческие полномочия администрации распространя­ются главным образом на отношения внутри предприятия, уч­реждения. Возглавляет администрацию директор, ректор, на­чальник и т. д., ответственный за всю работу предприятия или учреждения, в том числе за работу аппарата управления им.

Таким образом, ФЗ об унитарных предприятиях позволя­ет выделить, как минимум, три группы полномочий собствен­ника в отношении унитарных предприятий:

а) полномочия по вопросам организации деятельности уни­тарных предприятий, реализуемые собственником по своей инициативе: о создании унитарного предприятия, утверждении его устава, закреплении за ним имущества, назначении его ру­ководителя и т. д.;

б) полномочия, реализуемые собственником по инициати­ве унитарных предприятий; о получении согласия, когда оно тре­буется, в отношении распоряжения закрепленным за ним иму­ществом, на совершение определенных сделок, на участие в хо­зяйственных обществах и т. д. Закон не запрещает возможности решения подобных вопросов и по инициативе собственника;

в) полномочия по осуществлению контроля за деятельнос­тью унитарных предприятий.

Объем и характер полномочий собственника в известной степени зависит от видов унитарных предприятий. Поскольку право хозяйственного ведения дает больше самостоятельности в распоряжении имуществом собственника, чем право опера­тивного управления, то объем и характер властеотношений, в которых могут участвовать действующие на их основе унитар­ные предприятия, различаются. В отношении предприятий, ос­нованных на праве оперативного управления, уполномоченные государственные органы наделены решающей властью по бо­лее широкому кругу вопросов, ибо такое предприятие реализу­ет полномочия в отношении закрепленного за ним имущества: а) в пределах, установленных законом; б) в соответствии с це­лями своей деятельности; в) заданиями собственника и г) на­значением имущества. Оно может распоряжаться этим имуще­ством с согласия собственника, который вправе изъять лиш­нее, не используемое либо используемое не по назначению иму­щество и распорядиться им по своему усмотрению. Предприя­тию же, основанному на праве хозяйственного ведения, необ­ходимо, например, согласие собственника на распоряжение лишь недвижимым имуществом.

Государственные корпорации являются самостоятельны­ми субъектами административного права.

В ФЗ от 8 декабря 1995 г. № 7-ФЗ « О некоммерческих орга­низациях» государственная корпорация определяется как не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная кор­порация создается на основании федерального закона. В лите­ратуре по гражданскому праву государственная корпорация иногда признается разновидностью учреждений. Однако при сходстве ее функций с функциями учреждения между этими некоммерческими организации немало отличий (корпорация — собственник имущества, не имеет учредительных документов и т.д.), выделяющих государственную корпорацию в оригиналь­ный субъект права.

В контексте административного права вызывает интерес прежде всего своеобразие организации управления деятельнос­тью корпорации. Акцентируя далее внимание на этом, отметим, что государственные корпорации могут создаваться в качестве отраслевых, межотраслевых либо для выполнения определенных государственных задач. Адекватно профилируются функции и компетенция их органов управления. Федеральный закон, на основании которого создается государственная корпорация, оп­ределяет ее правовое положение, цель деятельности, полномо­чия, порядок управления деятельностью и т. д. Так, приняты федеральные законы: от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ «О Россий­ской корпорации нанотехнологий» («Роснанотех»); от 30 октяб­ря 2007 г. № 238-ФЗ «О государственной корпорации по строи­тельству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» (ГК «Олимпстрой»); от 23 нояб­ря 2007 г. № 270-ФЗ «О государственной корпорации «Ростех- нологии»; от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и др. Органы управ­ления государственных корпораций по многим своим парамет­рам (определению правового статуса, порядка образования, сос­тава, взаимодействия и т. д.) не имеют своих аналогов в системе органов государственного управления. Сравнение их с органа­ми управления коммерческих и некоммерческих негосудар­ственных образований не имеет смысла, поскольку они различ­ны по своей природе.

Органами управления государственной корпорации являют­ся: а) наблюдательный совет — высший орган управления; б) правление — коллегиальный исполнительный орган; в) гене­ральный директор (президент корпорации «Олимпстрой») — еди­ноличный исполнительный орган. Органом внутреннего финан­сового контроля корпорации является ее ревизионная комиссия.

Общее для органов данных корпораций сводится к тому, что их виды, состав, порядок формирования, функции и полно­мочия и т. д., причем каждого из них, определены федеральны­ми законами о соответствующих корпорациях — актами более высокой силы по сравнению с теми, которые непосредственно регламентируют организацию и правовой статус федеральных органов исполнительной власти. Иерархически, функциональ­но и юридически их объединяет общность цели создания и де­ятельности корпорации. Они призваны, кроме всего прочего, обеспечить единство управления корпорации. Этому способству­ет то, что генеральный директор возглавляет правление корпо­рации и руководит его деятельностью. В известной степени ско­ординированы правомочия генерального директора и наблюда­тельного совета. В силу государственной природы корпораций, порядка формирования, сути полномочий их органы должны быть отнесены к государственным органам корпораций, осу­ществляющих функции и полномочия, определяемые целями деятельности корпораций. Вместе с тем в законах порядок фор­мирования органов, их состав и правовое положение определя­ются применительно к данной корпорации. Наряду с совпадени­ем норм по принципиальным вопросам организации и правово­го регулирования деятельности корпораций в законах имеются нормы, предусматривающие особенности организации управ­ления соответствующей корпорации. Например, функции, пол­номочия и порядок деятельности всех органов управления кор­порации «Росатом» определяются законом о данной корпора­ции, а корпорации «Роснанотех» — только наблюдательного совета, других же ее органов они определяются, кроме того, по­ложениями о них, утверждаемыми наблюдательным советом на основе Закона о корпорации. Другой пример, члены наблюда­тельного совета «Ростехнологии» назначаются Президентом РФ, «Роснанотех» — Правительством РФ. Имеются различия в ко­личественном составе наблюдательного совета, правления, пра­вовом положении их членов; не во всех корпорациях предус­мотрено создание научно-технического совета в статусе кон­сультативного органа и т. д.

В управленческом аспекте существенными особенностями обладает корпорация «Росатом». Она объявлена Законом упол­номоченным органом управления использованием атомной энергии, наделенным полномочиями от имени Российской Фе­дерации осуществлять государственное управление использо­ванием атомной энергии, государственное управление при осу­ществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовле­нием, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, а также нормативно-правовое регулирование в области использования атомной энергии. «Рос- атом» наделена широкими полномочиями и функциями в обла­сти государственного управления использованием атомной энер­гии; полномочиями по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. Издаваемые корпорацией нормативные правовые акты являются обязательными для фе­деральных органов государственной власти, органов государ­ственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправ­ления муниципальных образований, юридических и физичес­ких лиц (п. 4 ст. 8 Закона).

Кроме того, на корпорацию возложены функции «оказа­ния государственных услуг, управления имуществом в области использования атомной энергии, развития и безопасного фун­кционирования организаций атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов РФ, обеспечения ядерной и радиационной безопасности, нераспространения ядерных ма­териалов и технологий, развития атомной науки, техники и про­фессионального образования, осуществления международного сотрудничества в этой области» (ст. 4 Закона). Следовательно, в корпорации концентрируются отдельные функции, характер­ные для федерального министерства и федерального агентства. Однако, вопреки этому, корпорация как единый субъект права не является государственным органом. Функции и полномочия государственно-управленческого характера осуществляют орга­ны управления корпорации. К такому выводу склоняет содер­жание Закона относительно видов ее деятельности (ст. 15), пол­номочия в отношении ее учреждений (ст. 16) и т. д. Обозначе­ние корпорации в законе в качестве «уполномоченного органа», «органа государственного управления», строго говоря, являет­ся не совсем удачным. Оно может быть воспринято лишь как указание на то, что предусмотренные в Законе цели создания корпорации, функции и полномочия, виды деятельности и т. д. определяются применительно к корпорации в целом. Ведь по За­кону корпорация «Росатом» «является юридическим лицом, со­зданным Российской Федерацией в организационно-правовой форме государственной корпорации» (п. 1 ст. 3 Закона).

Действительно, Закон признает корпорацию единым обра­зованием, определяет полномочия Президента РФ и Правитель­ства РФ в отношении именно корпорации и полномочия самой корпорации в определенных областях ее деятельности. Но при­знавая корпорацию органом государственного управления, в нем вместе с тем обстоятельно регламентируется организационно- правовой статус, включая полномочия, органов управления кор­порации, практически и юридически реализующих полномочия корпорации, реально организующих ее многообразную деятель­ность. Налицо случай вольного, непрофессионального обраще­ния с понятием «орган государственного управления».

Организационно-правовой статус органов управления кор­порации «Росатом» имеет некоторые особенности.

Наблюдательный совет корпорации формируется Прези­дентом РФ. Он назначает членов и председателя наблюдатель­ного совета. В состав совета входят девять членов: восемь — пред­ставители Президента РФ и Правительства РФ и генеральный директор корпорации по должности, назначаемый на долж­ность и освобождаемый от должности Президентом РФ. Исклю­чительные полномочия наблюдательного совета, закрепленные в ст. 24 Закона, не могут быть переданы другим органам корпо­рации. К ним относятся, например, утверждение основных на­правлений деятельности и финансово-экономических показа­телей деятельности корпорации на очередной год; одобрение проекта программы деятельности корпорации на долгосрочный период и направление его в Правительство РФ; утверждение фи­нансового плана деятельности корпорации на не менее чем трех­летний период; утверждение годового отчета корпорации и на­правление его в Правительство РФ и т. д.

Однако перечень полномочий наблюдательного совета, дан­ный в ст. 24, является открытым, а к его исключительной ком­петенции отнесены лишь полномочия, прямо указанные в пе­речне. Его изменение возможно лишь законом.

Генеральный директор корпорации назначается на долж­ность и освобождается от должности Президентом РФ по пред­ставлению Председателя Правительства РФ. Значимость его роли в корпорации подчеркивает специальное положение Зако­на о том, что он присутствует на заседаниях Правительства РФ, приглашается на заседания федеральных органов исполнитель­ной власти, органов государственной власти субъектов РФ.

На генерального директора возложено руководство текущей деятельностью корпорации. Будучи единоличным исполнитель­ным органом он действует от имени корпорации и представляет без доверенности ее интересы в отношениях с органами государ­ственной власти и местного самоуправления, российскими и ино­странными организациями, международными организациями.

Генеральный директор возглавляет правление корпорации, организует реализацию решений ее наблюдательного совета и правления. В круг его полномочий входит представление на ут­верждение наблюдательного совета финансового плана деятель­ности корпорации; утверждение директив представителям кор­порации в советах директоров (наблюдательных советах) акцио­нерных обществ корпорации. Ему предоставлено право назначать на должность и освобождать от должности своих заместителей, распределять обязанности между ними; утверждать организа­ционную структуру корпорации; принимать решения о созда­нии филиалов, об открытии представительств и о создании уч­реждений корпорации и утверждать положения о них либо их уставы. К его ведению относятся многие вопросы, связанные с приемом и увольнением работников, оплатой их труда и др. Ге­неральный директор издает приказы, положения, инструкции и распоряжения по вопросам деятельности корпорации.

Правление корпорации образуется в составе генерального директора, являющегося его членом по должности, и других чле­нов. Последние назначаются на должность и освобождаются от должности наблюдательным советом корпорации по представ­лению генерального директора и работают в корпорации на по­стоянной основе. Деятельностью правления руководит генераль­ный директор корпорации. Полномочия правления немногочис­ленны и в основном не являются решающими в юридическом смысле, хотя и важными по существу. К ним относятся пред­ставление на утверждение наблюдательного совета предложения по основным направлениям деятельности и финансово-эконо­мическим показателям деятельности корпорации на очередной год; разработка проектов программы деятельности корпорации на долгосрочный период и финансового плана деятельности кор­порации; подготовка предложений о направлении использования прибыли корпорации; создании филиалов и открытии предста­вительств и создании учреждений корпорации и др.

При выявлении роли правления в управлении корпорацией важно учитывать, что его возглавляет генеральный директор, наделенный решающей властью по важнейшим вопросам дея­тельности корпорации. Как уже сказано , на него возложена реа­лизация решений наблюдательного совета и правления, а также издание правовых актов по вопросам деятельности корпорации.

Особенности административно-правового статуса негосу­дарственных корпоративных предприятий¹. Такие предприя­тия действуют в пределах административно-правового режима, характерного для всех предприятий, независимо от их органи­зационно-правовых форм. Роль государства по отношению к ним проявляется в установлении правовых норм и контроле за их соблюдением. Его влияние на данные предприятия более ог­раниченно, чем на государственные. Оно, по общему правилу, не решает конкретных вопросов их учреждения, определения профиля, организации управления. По этим и многим другим вопросам решения принимаются учредителями или уполномо­ченными ими органами, предпринимателями, которые имеют значение для государственных органов как правомерные или неправомерные юридические факты.

В органах управления акционерных обществ, акции кото­рых закреплены в федеральной собственности и собственности субъектов РФ, имеются представители государства. В соответ­ствии с ФЗ «О приватизации государственного и муниципаль­ного имущества в Российской Федерации» от 21 декабря 2001 г.¹Правительство РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления при преобразовании го­сударственных и муниципальных унитарных предприятий в от­крытые акционерные общества либо принятии решений о про­даже находящихся в государственной или муниципальной соб­ственности акций таких обществ могут принимать решения об использовании в отношении них специального права на учас­тие соответственно РФ, ее субъектов и муниципальных образо­ваний в управлении ими. В таком случае они назначают своих представителей в совет директоров (наблюдательный совет) и ревизионную комиссию открытого акционерного общества. Представители наделены существенными правами: имеют пра­во вето при принятии общим собранием открытого акционер­ного общества решения о внесении изменений и дополнений в устав или об утверждении его в новой редакции; о ликвидации общества, назначении ликвидационной комиссии и об утверж­дении ликвидационных балансов; об изменении уставного ка­питала; о заключении определенных сделок и т. д. Кроме того, они назначают своих представителей в органы управления от­крытых акционерных обществ, акции которых закреплены в го­сударственной или муниципальной собственности. Представи­телями могут назначаться государственные или муниципальные служащие, а также иные лица, которые осуществляют свою де­ятельность на основании положения, утвержденного Прави­тельством РФ².

Таким образом, влияние государства на негосударственные предприятия является специфическим, не носящим характера государственного руководства их основной деятельностью.

Государственное руководство государственными предпри­ятиями также является преимущественно общим, но функцио­нально более ориентированным, чем негосударственными. Оно осуществляется в условиях производственно-хозяйственной и финансовой самостоятельности, пределы которой могут зави­сеть от отраслевой специфики. Свою деятельность они осуще­ствляют под руководством вышестоящего органа, который, од­нако, лишен права осуществлять непосредственное управление их деятельностью. Лишь в ограниченных случаях государствен­ные органы решают конкретные вопросы относительно госу­дарственных и негосударственных предприятий.

Управление негосударственными коммерческими органи­зациями имеет своеобразные организационные формы. В этой сфере формируются органы: а) коллективные, имеющие в сво­ем составе лиц, не входящих в «штаты» данной организации, но участвующие в принятии решений с правом решающего голоса (общие собрания); б) коллегиальные органы — организацион­но и юридически оформленные группы лиц, наделенные опре­деленной компетенцией, включающей, в частности, юридичес­ки-властные полномочия (совет директоров, дирекция, правле­ние и т. п.); в) единоличные (по терминологии ГК РФ) — директор, генеральный директор, председатель и др.

Общее собрание является высшим органом; совет дирек­торов — органом, осуществляющим общее руководство в пери­од между собраниями. Текущее руководство возлагается на ис­полнительные органы, которые могут быть единоличными и коллегиальными.

Единоличные и коллегиальные органы представляют собой по сути администрацию соответствующих обществ, производ­ственных кооперативов. Организация управления конкретны­ми видами негосударственных коммерческих организаций стро­ится по следующим моделям:

а) хозяйственным обществом с ограниченной и дополни­тельной ответственностью: высший орган — общее собрание его участников; исполнительный орган может быть единолич­ным, единоличным и коллегиальным, т. е. в обществе могут быть только единоличный либо одновременно единоличный и кол­легиальный органы;

б) акционерным обществом, относящимся к хозяйствен­ным обществам: высший орган — общее собрание акционеров; совет директоров (наблюдательный совет), создаваемый в об­ществах с числом акционеров более 50.

Исполнительный орган может быть либо единоличным (ди­ректор, генеральный директор), либо одновременно единолич­ным и коллегиальным (дирекция, правление).

Следовательно, в акционерных обществах возможна двух- и трехзвенная система органов управления;

в) производственным кооперативом: высший орган — об­щее собрание его членов; наблюдательный совет, который мо­жет быть создан в кооперативе с числом членов более пятидеся­ти; исполнительный орган — правление и председатель или пред­седатель кооператива. Органы вышеназванных коммерческих организаций действуют в пределах установленной компетенции. Причем общие собрания, а в акционерных обществах и совет директоров (наблюдательный совет) имеют исключительную компетенцию, вопросы которой не могут быть переданы на ре­шение их исполнительных органов.

В хозяйственных товариществах органы не создаются. Уп­равление их деятельностью осуществляется по общему согла­сию всех участников. Но учредительным договором товарище­ства могут быть предусмотрены случаи, когда решение прини­мается большинством голосов участников.

Следует иметь в виду, что в ГК РФ органом унитарного пред­приятия признан руководитель. При этом для обозначения ис­полнительного органа здесь употребляется термин «единолич­ный», а не «единоначальный» орган, что не принято в админис­тративном праве. С точки зрения гражданского права, может быть, это и оправданно, поскольку имеется в виду орган юриди­ческого лица, действующий от его имени в гражданском оборо­те. В административно-правовом смысле правильность такого подхода вызывает сомнение. Ибо «единоначальный» и «едино­личный» орган — не совпадающие понятия. В единоначальном органе приоритет в осуществлении компетенции данного орга­на принадлежит руководителю, возглавляющему орган и дей­ствующему на основе принципа единоначалия. Наряду с ним в порядке распределения компетенции по руководству конкрет­ными участками работы юридически-властными полномочия­ми наделяются и другие должностные лица. Не только руково­дитель, но и они несут ответственность за состояние дел на дан­ном участке.

Единоличный орган в полном объеме замыкает на себя вла­стную компетенцию. Никто иной, без его на то решения, не вправе участвовать в ее реализации. Именно по такому принци­пу определен, например, статус Президента РФ.

По действующему праву подобная модель неприменима ни к органам исполнительной власти (руководитель возглавляет орган, но им не является), ни к организации управления пред­приятиями с точки зрения осуществления здесь властных пол­номочий.

Властная деятельность органов управления корпоративных организаций в значительной степени опосредуется админист­ративным правом. Например, реализация полномочий в форме приказов — отнюдь не гражданско-правовое регулирование. Но включение в гражданское законодательство пересекающихся с административным правом норм является объективно обуслов­ленным. Приказы директора акционерного общества обязатель­ны для всех его работников — норма, лишенная гражданско- правового содержания. А без реализации властных полномочий правового характера невозможно акционерное общество.

Лица, образующие администрацию негосударственного предприятия, учреждения, не являются служащими, наделенны­ми государственно-властными полномочиями по отношению к их работникам. Государство, как правило, не участвует в комп­лектовании ее состава. Это прерогатива учредителей либо упол­номоченных ими органов. Однако властная деятельность админи­страции этих предприятий и учреждений имеет правовой харак­тер: она регламентируется правом и осуществляется в установ­ленных правовых формах.