§ 5. Правовые основы государственной службы

В РФ нет правового акта, который регулировал бы весь ком­плекс основных вопросов государственной службы. Она осу­ществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральны­ми конституционными и федеральными законами, конститу­циями, уставами, законами субъектов РФ, а также иными нормативными правовыми актами РФ и ее субъектов.

Систему правовых актов, имеющих то или иное отноше­ние к регулированию государственной службы, образуют две их группы: а) акты, регулирующие служебную деятельность лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ. К ним относятся должности, устанавливаемые соответственно Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов РФ. Они замещаются Президен­том РФ, Председателем Правительства РФ, федеральными ми­нистрами, руководителями других федеральных государствен­ных органов, высшими должностными лицами субъектов РФ и др. Характер и особенности служебной деятельности этой ка­тегории лиц вытекают из правовых актов, устанавливающих их правовое положение, не относящихся к специальным норматив­ным правовым актам о государственной службе; б) специаль­ные нормативные правовые акты о государственной службе; за­коны РФ и ее субъектов, иные нормативные правовые акты, которые содержат нормы, регулирующие отношения, связан­ные со служебной деятельностью лиц, занимающих должности видов государственной службы. Акты этой группы не распрост­раняются на лиц, замещающих государственные должности РФ и ее субъектов, т. е. обозначенные в п. «а».

Специальным правовым актом о государственной службе, имеющим общее значение, является ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы РФ», определяющий право­вые и организационные основы, в том числе систему управле­ния этой службой.

Первым актом, устанавливающим основы организации го­сударственной службы РФ и основы правового положения госу­дарственных служащих РФ, был ФЗ от 31 июля 1995 г.¹ «Об ос­новах государственной службы Российской Федерации». Этим законом регламентировался широкий круг вопросов, связанных с организацией федеральной службы, ее прохождением, соци­альной защитой государственных служащих и др. В нем содер­жались нормы, обеспечивавшие единство основ правового ре­гулирования государственной службы в РФ в целом, в том чис­ле государственной службы субъектов РФ, в законодательстве которых воспроизводились фактически все его нормы. Послед­нее обстоятельство вовсе не препятствовало субъектам РФ уче­ту в своем законодательстве особенностей в их государствен­ной службе.

Принятие ФЗ от 31 июля 1995 г. не исключало понимание того, что он еще несовершенен в концептуальном отношении и не охватывает регулированием весьма важных вопросов госу­дарственной службы в РФ, необходимости, в частности, повы­шения эффективности правового обеспечения и организации государственной службы. Достаточно сказать, что вне его поля оказалась в основном военная и правоохранительная службы.

Обоснованной реакцией на эту ситуацию является приня­тие ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы РФ», ему отводится место базового в формируемом законода­тельстве об отдельных видах государственной службы.

Однако данный Закон, во-первых, непосредственно не ре­гулирует виды государственной службы, во-вторых, принят ФЗ о государственной гражданской службе; в-третьих, предполага­ется принятие ФЗ о правоохранительной службе, внесение из­менений и дополнений в действующие ныне законы, регулиру­ющие вопросы прохождения военной службы.

Как известно, пока военная служба регулируется ФЗ от 18 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе»¹, от 22 января 1993 г. «О статусе военнослужащих»²; правоохра­нительная служба в органах внутренних дел РФ — Положени­ем, утвержденным постановлением Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г.³; Указом Президента РФ от 5 июня 2003 г.⁴утверждено Положение о правоохранительной службе в орга­нах по контролю за оборотами наркотических средств и психо­тропных веществ и т. п.

Отношение конституций и уставов соответствующих субъ­ектов РФ к вопросам их государственной службы отличается пестротой. С этой точки зрения, можно сгруппировать консти­туции и уставы, которые:

а) содержат отдельные главы, посвященные государствен­ной службе данного субъекта РФ. Например, уставы Липецкой, Курганской, Свердловской областей. Устав Свердловской обла­сти в этом отношении является уникальным. В нем достаточно подробно регламентируются вопросы, касающиеся понятия и организации государственной службы; понятия государствен­ного служащего области, ответственности и ограничения прав государственных служащих, гарантий осуществления ими прав;

б) относят государственную службу субъекта РФ к его ве­дению (см., например, п. «о» ст. 37 Устава Ставропольского края, п. «л» ст. 5 Устава Иркутской области)¹;

в) ограничиваются отнесением к ведению данного субъек­та РФ учреждения его наград и почетных званий и иных мер поощрения (см., например, п. 19 ст. 81 Конституции Республи­ки Дагестан, п. «к» ст. 22 Устава Оренбургской области). Неред­ко прямое указание на этот счет отсутствует, но такое полно­мочие вытекает из компетенции тех или иных органов и выс­ших должностных лиц (руководителей) субъектов РФ.

Но конституции и уставы субъектов РФ являются не един­ственными актами, содержащими нормы по вопросам государ­ственной службы. Субъекты вправе регулировать их с помощью других правовых актов. Во многих субъектах уже приняты за­коны о государственной службе.

В систему правовых актов о государственной службе вхо­дят уставы и положения о дисциплине, действующие в ряде отраслей и сфер государственной деятельности; положения о конкретных органах и их подразделениях, содержащие нормы о статусе тех или иных их должностных лиц; должностные ин­струкции и др.

Как правило, специальные правовые акты, касающиеся воп­росов государственной службы, распространяют свое действие на определенные категории государственных служащих.

В системе правового регулирования государственной служ­бы важная роль отводится служебному контракту.

Служебный контракт — разновидность административно­го договора. По своей структуре он имеет внешнее сходство с трудовым договором (в его основе соглашение сторон, включа­ет существенные и иные условия и т. п.), но существенно отли­чается от него по субъектам и содержанию. Работодателем по служебному контракту выступает Российская Федерация или субъект РФ в лице уполномоченных ими представителей нани­мателей. Служебные обязанности, принимаемые на себя госу­дарственным служащим, имеют административно-правовой, публичный характер. Они органично связаны с содержанием государственной деятельности и установлены, в конечном сче­те, с целью осуществления ее задач и функций. Государствен­ный служащий за неисполнение или ненадлежащее исполне­ние служебных обязанностей, предусмотренных служебным контрактом, несет дисциплинарную ответственность перед го­сударством в лице уполномоченных субъектов. Заключение кон­тракта, его изменения и прекращение осуществляются в адми­нистративно-правовых процедурных формах. Немаловажен и тот факт, что государственный служащий по контракту содер­жится за счет средств соответствующего бюджета, хотя в этой части служебный контракт сближается с трудовым договором со служащими, не являющимися государственными.