§ 3. Административное правонарушение

Основанием административной ответственности является

административное правонарушение.

В законодательстве понятие административного правонару­шения впервые было сформулировано в Основах законодатель­ства Союза ССР и союзных республик от 23 октября 1980 г. С уточнением оно было воспроизведено в КоАП РСФСР. Соглас­но его ст. 10 административное правонарушение (проступок) — это посягающее на государственный или общественный поря­док, социалистическую собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления, противоправное, винов­ное (умышленное или неосторожное) действие или бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность. Административная ответственность наступа­ет, если правонарушение по своему характеру не влечет за со­бой в соответствии с действующим законодательством уголов­ной ответственности.

В КоАП РФ понятие административного правонарушения определяется, во-первых, без конкретизации объектов посяга­тельства, во-вторых, применительно к физическим и юридичес­ким лицам, в-третьих, без указания на соотношение админист­ративной и уголовной ответственности. Согласно ст. 2.1 адми­нистративным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридичес­кого лица, за которое Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена админис­тративная ответственность.

Это понятие охватывает собой конститутивные признаки административного правонарушения. Ими являются: а) антиоб­щественность; б) противоправность; в) виновность; г) наказуе­мость деяния.

Исходным в характеристике указанных признаков являет­ся понятие «деяние». Это акт волевого поведения. Он заключа­ет в себе два аспекта поведения: действие либо бездействие. Дей­ствие есть активное невыполнение обязанности, законного тре­бования, а также нарушение запрета (например, нарушение правил охоты, невыполнение законного требования сотрудни­ка милиции об остановке транспортного средства).

Бездействие есть пассивное невыполнение обязанности (на­пример, неисполнение гражданами обязанностей по военному учету). Часто одни и те же обязанности могут быть нарушены как действием, так и бездействием (например, нарушение пра­вил охраны водных объектов).

По своей социальной значимости деяние является антиоб­щественным, причиняющим вред интересам граждан, общества и государства. Антиобщественный характер подчеркивают за­дачи законодательства об административных правонарушениях, и проявляется это в противоправности такого рода правонаруше­ний. Какое деяние в рамках института административной ответ­ственности является антиобщественным, определяется законода­тельством. Следовательно, не всякое антиобщественное деяние имеет отношение к содержанию признаков административно­го правонарушения.

Противоправность заключается в совершении деяния, на­рушающего нормы права. Эти нормы могут принадлежать не только к административному, но и к ряду других отраслей пра­ва. Принципиально то, что соблюдение соответствующих норм охраняется мерами административной ответственности. Это, кроме административного, могут быть нормы конституционного, финансового, гражданского, трудового и других отраслей пра­ва. Так, при безбилетном проезде не исполняется договор пере­возки, при уклонении от уплаты налога — нормы финансового права. Деяние, не являющееся противоправным, не может об­разовать административного правонарушения и повлечь адми­нистративную ответственность.

Виновность деяния физического лица означает, что оно со­вершено умышленно или по неосторожности. Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение ко­торых КоАП РФ или законами субъектов РФ предусмотрена ад­министративная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. На­личие вины — обязательный признак административного пра­вонарушения, отсутствие вины исключает признание деяния ад­министративным правонарушением, в том числе при его фор­мальной противоправности. Например, невменяемый гражданин нарушает правила, установленные для пешеходов.

Административная ответственность за деяние также отно­сится к безусловным признакам административного правонару­шения. Им признается только то деяние, за которое законода­тельством предусмотрена административная ответственность.

С одной стороны, административное правонарушение — ос­нование административной ответственности, с другой, такая от­ветственность — признак административного правонарушения, определяющий его юридическую природу. По общему правилу административные правонарушения являются формальными, состоят в самом факте противоправного поведения. Но имеют­ся и материальные, влекущие, кроме противоправности, реаль­ные неблагоприятные последствия. В установленных законода­тельством случаях для признания деяния административным пра­вонарушением необходимо наличие причинной связи между деянием и его неблагоприятными противоправными последствия­ми в виде причинения вреда здоровью, имуществу, экологии и т. д.

Например, материальные составы образуют правонаруше­ния, повлекшие причинение легкого вреда здоровью потерпев­шего (ст. 12.24 КоАП РФ), создание помех в движении транспорт­ных средств (ст. 12.30 КоАП РФ), возникновение пожара без при­чинения тяжкого или средней тяжести вреда здоровью человека либо без наступления иных тяжких последствий (ст. 20.4 ч. 3 КоАП РФ).

Признаки административного правонарушения следует от­личать от его юридического состава. Понимание этого вопро­са имеет не столько теоретическое, сколько практическое зна­чение. При наличии всех признаков может отсутствовать состав административного правонарушения, что исключает законность привлечения к административной ответственности. Например, нарушение правил дорожного движения лицом, не достигшим 16-летнего возраста, может содержать все признаки админист­ративного правонарушения, но это лицо не подлежит админис­тративной ответственности, ибо в его действии нет состава адми­нистративного правонарушения, так как субъектом его призна­ются лица, достигшие к моменту совершения административного правонарушения 16-летнего возраста.

Понимание состава административного правонарушения не­обходимо для отграничения административных правонаруше­ний от смежных (частично совпадающих) с ними преступлений. В законодательстве отграничение их проводится именно по юри­дическим критериям элементов их составов.

В законодательстве отсутствует понятие состава админис­тративного правонарушения, но его содержанием обосновыва­ются правомерность и сущность такого понятия. Состав адми­нистративного правонарушения — совокупность закрепленных нормативно-правовыми актами признаков (элементов), наличие которых может повлечь административную ответственность.

Признаками (элементами) состава административного пра­вонарушения являются: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона.

Объектом являются общественные отношения, урегулиро­ванные нормами права и охраняемые мерами административ­ной ответственности. Практически в качестве объекта выступают конкретные нормы, предписания, законные требования, запреты. Это означает, что формы выражения конкретных объектов могут быть различными. Например, мелкое хулиганство состоит в по­сягательстве на общественный порядок, но выражаться оно мо­жет в совершении действий, примерный перечень которых дан в формулировке понятия «мелкое хулиганство», изложенной в законе. Причем закон напрямую не устанавливает запрета на их совершение, а делает это путем установления за деяние адми­нистративной ответственности.

Объективная сторона заключается в действии или бездей­ствии, запрещенном административным правом. Как уже отме­чалось, действие или бездействие может посягать на конкрет­ные общественные отношения, урегулированные многими от­раслями права (гражданского, трудового, финансового и др.). Наличие объективной стороны административного правонару­шения законодатель во многих случаях ставит в зависимость от времени, места, способа, характера совершения деяния, насту­пивших его вредных последствий, совершения противоправно­го деяния в прошлом, его систематичности. Содержание объек­тивной стороны может включать характер действия или бездей­ствия — неоднократность, повторное, длящееся нарушение.

Законодательство об административных правонарушениях в прямой форме фиксирует именно эти элементы содержания объективной стороны административного правонарушения.

Неоднократность однородного действия или бездействия слу­жит непременным условием для признания его объективной сто­роной административного правонарушения. Отсутствие одно­родности исключает возможность такой его характеристики.

Повторность по законодательству об административных правонарушениях означает совершение одним и тем же лицом в течение года однородного правонарушения, за которое оно уже подвергалось административному взысканию. Повторность слу­жит обстоятельством, отягчающим ответственность за админи­стративное правонарушение. Повторность необходимо отличать от неоднократного правонарушения, квалифицируемого как еди­ное, а не несколько правонарушений.

Длящимся является действие или бездействие, сопряжен­ное с последующим длительным невыполнением обязанностей, возложенных на виновного законом под угрозой администра­тивной ответственности. Длящееся административное правона­рушение является единым, независимо от продолжительности действия или бездействия.

Длящееся административное правонарушение следует от­личать от продолжаемого, под которым понимается совершение одним и тем же лицом нескольких тождественных правонару­шений, за каждое из которых он подлежит административной ответственности. Например, им может быть нарушение правил содержания и ремонта жилых домов, если оно совершено нео­днократно.

Субъектами административного правонарушения призна­ются: а) физические лица; б) юридические лица.

Среди физических лиц различаются: а) граждане РФ и б) ино­странные граждане и лица без гражданства. В составе граждан РФ выделяются весьма разнообразные категории лиц, призна­ваемых субъектами административного правонарушения с уче­том особенностей их правового положения, выполняемых про­фессиональных, социальных функций, состояния здоровья.

Для отдельных категорий лиц эти факторы обусловливают дополнительные основания привлечения к административной ответственности, для других — ограничение применения ее мер.

К числу первой группы относятся должностные лица, во­дители транспортных средств и др. Так, должностные лица под­лежат административной ответственности в случае совершения ими административных правонарушений в связи с неисполне­нием или ненадлежащим исполнением своих служебных обя­занностей. При этом должностные лица подлежат администра­тивной ответственности не только за собственные действия или бездействие, но и подчиненных работников, нарушающих со­ответствующие правила. За другие административные правона­рушения они несут ответственность на общих основаниях.

Ко второй группе относятся лица, которые за администра­тивные правонарушения несут ответственность в основном в со­ответствии с дисциплинарными уставами, специальными поло­жениями о дисциплине, правовыми актами, регламентирующими прохождение государственной службы в определенных органах, а в прямо предусмотренных КоАП РФ случаях — администра­тивную ответственность на общих основаниях (военнослужа­щие, сотрудники органов внутренних дел и др.). К указанным лицам не могут быть применены административные наказания в виде административного ареста, а к сержантам, старшинам, сол­датам и матросам, проходящим службу по призыву, также в виде административного штрафа (см. ст. 2.5, 3.5 ч. 6, ст. 3.9 ч. 2). КоАП РФ в общей форме определяет, что административной ответствен­ности подлежат вменяемые лица, достигшие к моменту совер­шения административного правонарушения 16-летнего возрас­та (ст. 2.3, 2.8).

В общих положениях КоАП РФ граждане РФ не выделяют­ся в отдельную группу субъектов административной ответствен­ности, но это делается в статьях его Особенной части.

Отсутствует и понятие субъекта административного право­нарушения. Из закона вытекает необходимость различий между субъектами административной ответственности и админист­ративного правонарушения. Не всегда субъект административно­го правонарушения подлежит административной ответственно­сти. Например, военнослужащие за такие правонарушения, как правило, подлежат не административной, а дисциплинарной от­ветственности. Следовательно, круг субъектов административ­ного правонарушения и круг субъектов административной от­ветственности не совпадают.

По КоАП РФ юридические лица подлежат административ­ной ответственности за совершение административных право­нарушений в случаях, предусмотренных КоАП и законами субъ­ектов РФ.

В случаях, если в статьях КоАП РФ не указано, что установ­ленные данными статьями нормы применяются только к физи­ческому лицу или только к юридическому лицу, данные нормы действуют в отношении и физического, и юридического лица, за исключением случаев, если по смыслу данные нормы отно­сятся и могут быть применены только к физическому лицу (на­пример, самовольное оставление места отбывания администра­тивного ареста и т. п.).

Наложение административного наказания на юридическое лицо не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответствен­ности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.

Иностранные граждане, лица без гражданства и иностран­ные юридические лица подлежат административной ответствен­ности на общих основаниях за совершенные административные правонарушения: а) на территории РФ; б) континентальном шель­фе; в) в исключительной экономической зоне РФ в случаях, пре­дусмотренных частью 2 ст. 8.16, ст. 8.17—8.20, частью 2 ст. 19.4 КоАП РФ. Например, за невыполнение капитаном судна, осуще­ствляющего добычу (промысел) водных биологических (живых) ресурсов, предусмотренных законодательством РФ обязанностей по ведению промыслового журнала, а равно внесение в него ис­каженных сведений; невыполнение законных требований долж­ностного лица органа охраны континентального шельфа РФ или органа охраны исключительной экономической зоны РФ об ос­тановке судна и др.

Однако субъектами опреденных административных право­нарушений, как уже отмечалось, признаются только иностран­ные граждане и лица без гражданства, например, нарушений ре­жима пребывания на территории РФ.

Субъективная сторона административного правонаруше­ния — психическое отношение субъекта (физического лица) к противоправному действию или бездействию и его последстви­ям. Оно может быть выражено в форме умысла или неосторож­ности. Лицо, совершившее противоправное действие или бездей­ствие, в указанных формах, при наличии других признаков со­става правонарушения, признается виновным в его совершении. Вина как обязательный признак административного правонару­шения предусмотрена ст. 2.1 КоАП РФ.

Иными словами, это означает также, что вина есть психи­ческое отношение лица к совершенному им противоправному действию или бездействию и возможным их последствиям. Вина, следовательно, может проявляться в форме умысла и неосторож­ности.

Умышленное действие или бездействие означает, что лицо, совершившее его, сознавало противоправный характер своего действия или бездействия, предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их до­пускало либо относилось к ним безразлично.

Неосторожное административное правонарушение имеет место в случае, если лицо, его совершившее, предвидело возмож­ность наступления вредных последствий своего действия или без­действия, но без достаточных на то оснований самонадеянно рас­считывало на их предотвращение либо не предвидело возмож­ности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть (ст. 2.2 КоАП РФ).

В Особенной части КоАП РФ форма вины чаще всего не обо­значается. Обычно большинство из них могут быть совершены в любой ее форме. Формулировка ряда правонарушений пред­полагает, что оно может быть совершено только в форме умыс­ла (мелкое хулиганство, мелкое хищение и т. д.); в редких случа­ях форма вины указывается в текстах статей КоАП РФ, законах субъектов РФ, устанавливающих ответственность за те или иные административные правонарушения.

Наряду с обязательными признаками субъективной сторо­ны, каковыми являются умысел и неосторожность, могут быть факультативные. Последними признаются мотив и цель, ибо они в одних составах указаны, а в других — нет. В первом случае они являются квалифицирующими признаками правонарушения, т. е. действие или бездействие признается административным правонарушением, если они совершены по мотивам и в целях, прямо указанных в законе. Характеристика вины физического лица как субъекта административного правонарушения не мо­жет быть применена к юридическому лицу как особому субъекту права. Поскольку правоспособность юридического лица реали­зуется его уполномоченными должностными лицами (иногда — участниками), а фактическая деятельность осуществляется его работниками, то в конечном счете о вине юридического лица можно говорить применительно к ним. Во-первых, вина юри­дического лица может выражаться в деяниях должностного лица (участника), чьи действия признаются законом действиями са­мого юридического лица, во-вторых, в деятельности других лиц, ведущей к противоправному для юридического лица результату фактического характера. Как уже сказано, понятие вины юри­дического лица раскрывается в КоАП РФ (п. 2 ст. 2.1).

Только при наличии состава административного правона­рушения лицо, его совершившее, может быть привлечено к ад­министративной ответственности. Конкретные виды админис­тративных правонарушений, кроме их общей систематизации в Особенной части КоАП РФ в зависимости от объектов пося­гательства, сфер их совершения, могут группироваться также по характеру диспозиций материальных норм об административ­ных правонарушениях, по их субъектам, видам наказаний за совершение административных правонарушений и другим ос­нованиям.

В зависимости от диспозиций норм, содержащихся в ста­тьях (их частях) особенной части КоАП РФ и законах субъек­тов РФ, устанавливающих ответственность за административ­ные правонарушения, как и в уголовном праве, они подразделя­ются на нормы с а) простой (ст. 5.44, ст. 7.2 п. 1, ст. 11.18, 12.9 п. 1, 13.2 и др.), б) описательной (ст. 8.20, 15.10, 14.9, 14.12, 17.4 и др.), ссылочной (ст. 6.10 п. 2, 8.31 п. 3, 18.1 п. 2 и др.), в) в блан­кетной (ст. 5.27, 11.12, 12.28 и др.) диспозицией. В конкретных статьях могут содержаться различные по характеру диспозиций нормы. Нередко статьи, именуемые как бланкетные, устанавли­вающие ответственность за нарушение правил, порядка, зако­нодательства в действительности содержат нормы с простыми или описательными диспозициями.

Соответствующие бланкетным диспозициям правила, сис­темы норм, за нарушение которых предусматривается админи­стративная ответственность, содержатся как в законах, так и под­законных актах, издаваемых чаще всего во исполнение законов. В законах довольно распространенными являются формулировки с указанием на то, что нарушение влечет, в частности, админи­стративную ответственность в соответствии с действующим за­конодательством.

Хотя ответственность за административные правонаруше­ния устанавливается законом, юридическое содержание ее ос­нований, т. е. административных правонарушений, формулиру­ется также нормативными правовыми актами органов исполни­тельной власти, издаваемыми в соответствии с их компетенцией. Наглядным примером этого могут служить Правила дорожного движения.

По субъектам выделяются правонарушения, субъектами ко­торых признаются: граждане, должностные лица, юридические лица (ст. 6.3, 6.4, 6.5, 14.1 и др.); должностные и юридические лица (ст. 13.12 п. 3 и 4, ст. 14.8 и др.); юридические лица (ст. 14.17 п. 1 и 4, 14.24 п. 3 и др.); граждане и юридические лица (ст. 7.28, 12.35 и др.); граждане и должностные лица (ст. 15.6 ч. 19.1, 20.5 и др.); должностные лица (ст. 7.16, 12.31, 12.32 и др.); граждане (ст. 19.16, 20.1, 21.5 и др.).

В зависимости от видов наказаний выделяются админист­ративные правонарушения, за которые предусмотрены только основные наказания, их подавляющее большинство; основные и дополнительные наказания (ст. 5.19, 6.14, 7.15, 19.23, 20.3, 20.4 и др.); основные наказания в качестве альтернативных (ст. 9.3, 14.22). Основные и дополнительные наказания не предусмотре­ны в качестве альтернативных. Каждый их вид предусмотрен за то или иное правонарушение и может применяться в качестве дополнительного либо обязательного к основному (ст. 20 ч. 3 и 9), либо по усмотрению субъекта, уполномоченного на его при­менение за данное административное правонарушение (ст. 12.5, 18.10 ч. 2, 18.11, 20.8).

Предупреждение обычно устанавливается в качестве основ­ного наказания, альтернативного административному штрафу за некоторые административные правонарушения. В иных слу­чаях предупреждением не может быть заменен административ­ный штраф.

Административный штраф является универсальным нака­занием, предусмотренным за все административные правона­рушения. В этом качестве он не может быть принят за самосто­ятельный критерий классификации административных право­нарушений.

Административный арест, лишение специальных прав, дис­квалификация, административное приостановление деятельно­сти влекут существенные ограничения прав гражданина. Поэтому они предусмотрены за небольшое число наиболее серьезных ад­министративных правонарушений и назначаются судьей¹. В тео­рии и на практике при выявлении и сущности квалификации пра­вонарушений часто возникает вопрос о его соотношении с пре­ступлением, дисциплинарным проступком.

В литературе высказаны различные мнения относительно социально-правовой сущности административного правонару­шения: а) последние являются общественно опасными, но по сво­ему характеру менее общественно опасны, чем преступления; б) вредными для общества, но не общественно опасными; в) одни административные правонарушения общественно опасны, дру­гие являются вредными, но не общественно опасными.

Основы законодательства Союза ССР и союзных респуб­лик, а вслед за ними Кодекс РСФСР, Кодекс РФ об администра­тивных правонарушениях не содержат указания на обществен­ную опасность. Следовательно, с формальной точки зрения ад­министративные правонарушения являются противоправными, не имеющими общественной опасности.

По существу административные правонарушения, как и пре­ступления, являются общественно опасными, различаясь лишь по степени такой опасности.

Во-первых, оба этих вида правонарушений часто имеют об­щий объект посягательства¹; во-вторых, общественная опасность определяется не характером единичного правонарушения, а их распространенностью, «массовидностью», в-третьих, обществен­ная опасность проявляется в самой их противоправности; в-чет­вертых, общественная опасность выражается во вредности пра­вонарушений. Поэтому противопоставление общественной опас­ности и вредности является необоснованным. В УК РФ обще­ственная опасность обоснованно сводится к причинению вреда и созданию угрозы его причинения личности, обществу или го­сударству (см. ст. 14). В-пятых, постоянно идет процесс декри­минализации и криминализации одних и тех же по своему ха­рактеру правонарушений, что подтверждает принципиальную со­циальную однородность соответствующих правонарушений; в-шестых, если административные правонарушения не обще­ственно опасны, то обоснованна ли государственная репрессия за их совершение; в-седьмых, за некоторые административные правонарушения предусмотрены более суровые меры ответствен­ности, чем за многие преступления; в-восьмых, степень обще­ственной опасности лежит в основе разграничения преступле­ний и административных правонарушений вообще (внешне сход­ных), частично совпадающих преступлений и административ­ных правонарушений в особенности.

Особый вопрос — о юридических критериях отграничения внешне сходных преступлений и административных правонару­шений.

Такие юридические критерии содержатся в уголовном и ад­министративном законодательстве и могут относиться к объекту, объективной стороне, субъекту и субъективной стороне соста­вов соответствующих правонарушений. Например, закон опре­деляет, что субъектом определенных преступлений признается лицо, достигшее 14-летнего возраста; административного право­нарушения — только лица, достигшие 16-летнего возраста; на­рушение Правил дорожного движения или правил эксплуатации транспортного средства, повлекшее причинение легкого вреда здоровью потерпевшего — административное правонарушение, а те же действия, повлекшие причинение тяжкого вреда здоро­вью человека, — преступление. Поэтому для определения харак­тера правонарушения, его юридической природы необходим тщательный сравнительный анализ положений законодатель­ства, устанавливающего ответственность за их совершение.

Административное правонарушение отличается от дисцип­линарного проступка тем, что последний, по общему правилу, опосредуется трудовыми, государственными, служебными от­ношениями. Нередко нарушение трудовых, служебных обязан­ностей одновременно признается административным правона­рушением. Подобные правонарушения получили в литературе название «административно-дисциплинарные правонарушения (проступки)». Их субъектами являются не граждане, а лица, на которых возложено выполнение определенных трудовых, слу­жебных функций.

В законодательстве и литературе нередко говорится о нару­шении налогового, экологического и другого законодательства и адекватных им правонарушениях — налоговых, экологических и т. п. как основаниях ответственности (например, экологичес­кой и т. д.). Однако в подобных случаях допускаются существен­ные неточности. Прежде всего, когда речь идет о нарушении того или иного законодательства, то имеется в виду нарушение его только определенных норм, регулирующих либо однородные от­ношения, либо в специфической сфере. Понятие «нарушение» употребляется как родовое, охватывающее правонарушения, яв­ляющиеся основанием различных видов юридической ответ­ственности, — уголовной, административной, гражданско-пра­вовой, дисциплинарной. Следовательно, по юридической природе нарушения законодательства могут быть, соответственно, пре­ступными, административными и др. А это означает, что с юри­дической точки зрения нет оснований для выделения экологи­ческой, налоговой и т. д. ответственности.