§ 5. Основные гарантии прав граждан

Гарантиями прав свобод и обязанностей гражданина при­знается система политических, социально-экономических, пра­вовых и организационных условий их осуществления, а также защиты и восстановления нарушенных прав и свобод гражда­нина.

Политические и социально-экономические условия высту­пают в качестве гаранта прав, свобод и обязанностей граждан в случаях их правового обеспечения.

Под политическими гарантиями обычно понимают призна­ние источником власти народа, его возможность осуществления своей власти непосредственно, а также через органы государ­ственной власти и органы местного самоуправления. Юриди­ческая возможность граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представи­телей.

В настоящее время данные гарантии недостаточно эффек­тивны из-за отдаленности органов государственной власти и местного самоуправления от народа, коррупции в системе по­литической власти, отсутствия реального механизма подотчет­ности населению представительной, исполнительной и судеб­ной власти. Нередко демократический по своей сути институт выборов органов и должностных лиц извращается использова­нием «административного ресурса» и приемами подкупа изби­рателей, оказавшихся в трудном материальном положении, под­тасовками результатов выборов.

Экономические гарантии — материальные условия осу­ществления прав, свобод и исполнения обязанностей граждан. В настоящее время их также нельзя безоговорочно назвать благоприятными. Резкое расслоение общества на сверхбогатых, составляющих его меньшинство, и на большинство бедных, имеющих доходы ниже прожиточного минимума. Сокраще­ние численности населения, наличие безработицы, неудовлет­ворительное в целом состояние здоровья населения, недоступ­ность для многих услуг здравоохранения, детская неграмот­ность, фактическая ликвидация бесплатного здравоохранения и образования — это далеко не полный перечень социально- экономических явлений, не позволяющих многим гражданам страны реализовать предусмотренные нормативными правовы­ми актами свои права и обязанности.

Юридические гарантии — система правовых норм, закреп­ляющих условия и порядок реализации прав, свобод граждан, меры их охраны и защиты в случае их нарушения. Они вклю­чают в себя нормы, прямо направленные на реализацию прав и свобод граждан от их нарушений. Гарантии данной группы уси­ливаются тем, что соответствующие нормы содержат Консти­туция РФ, федеральные законы, конституции, уставы и законы субъектов РФ и, следовательно, не должны нарушаться подза­конными актами.

Юридические гарантии, безусловно, необходимы, без них невозможно само правовое положение. Однако изначально они далеко не достаточны для фактической реализации граждани­ном своих прав, свобод и обязанностей, образующих содержа­ние его административно-правового положения. Их действен­ность во многом зависит от организационных гарантий, кото­рые, в свою очередь, имеют правовое закрепление и выражение. Организационные гарантии — система государственных и не­государственных субъектов, имеющих полномочия участвовать в обеспечении прав, свобод и обязанностей граждан, их охране и защите.

Взаимосвязь правовых и организационных гарантий позво­лила многим авторам объединить их в группу организационно- правовых гарантий. Опыт показывает, что без надежных дру­гих гарантий провозглашение прав и свобод даже в Конституции страны может оказаться юридической фикцией. Гипертрофи­рованная политическая власть способна превратить Конститу­цию в юридическую пустышку, в «бумажку исторического зна­чения».

В юридической литературе распространена неточность и другого рода. Обоснованно выделяя административно-правовые гарантии, им дается слишком широкое толкование, включая в них судебный контроль, прокурорский надзор. Гарантии прав и свобод граждан, закрепленных нормами административного права, могут быть и неадминистративно-правовыми.

Изначальным и универсальным гарантом может быть только закон. Декларирование в этом вопросе приоритета госу­дарства, каких-либо его органов и должностных лиц способно лишь ослабить гарантии и открыть путь произволу, ибо любые властные структуры и должностные лица обязаны действовать в рамках закона, и только в этих рамках они могут быть наделе­ны качествами организационно-правовых гарантов.

Таким образом, между законом и государством, как гаран­тами прав и обязанностей граждан, существует сложная связь, нарушение которой ставит под сомнение реальность тех или иных гарантий.

Закон может выполнить функцию гаранта при соблюде­нии ряда условий. Прежде всего он должен быть адекватным экономической и политической ситуации в стране и в то же время достаточно стабильным; отвечать высокому уровню юри­дической техники и быть органичным звеном всей правовой системы; содержать вместо деклараций конкретные нормы и механизмы их реализации; определять круг органов и должно­стных лиц, на которых возлагается обязанность создавать ус­ловия для реализации прав и свобод, принимать меры к их бе­зусловному обеспечению, а также предусматривать ответствен­ность органов и должностных лиц за ущемление прав граждан и за несвоевременное принятие мер по их защите. Должен пос­ледовательно осуществляться принцип неотвратимости ответ­ственности виновных в этом лиц. Иной подход будет означать отступление от конституционного положения о том, что чело­век, его права и свободы являются высшей ценностью. Призна­ние, соблюдение и защита прав и свобод человека и граждани­на — обязанность государства (ст. 2 Конституции РФ). Безна­казанность, как известно, стимулирует произвол.

В общем виде организационно-правовые гарантии можно подразделить на два вида: судебные и внесудебные.

Статус судебной власти и процессуальные формы ее осу­ществления выдвигают суды как гаранты прав и свобод граж­дан на первый план. Их приоритет в этой области определен Кон­ституцией РФ, установившей, что права и свободы человека и гражданина обеспечиваются правосудием. Каждому гарантиру­ется судебная защита его прав и свобод.

К ведению судов отнесены разнообразные категории дел, так или иначе затрагивающих права и свободы гражданина, вы­полнение ими своих обязанностей. Усиливается влияние судов на укрепление законности в правотворческой и правопримени­тельной деятельности органов исполнительной власти, местно­го самоуправления и их должностных лиц. Законодательство последовательно расширяет возможности судебного обжалова­ния их правовых актов. Некоторые правовые акты и действия могут быть совершены только на основании судебного реше­ния (ограничение права на тайну переписки, проникновение в жилище и др.).

Суды общей юрисдикции, арбитражные суды, мировые су­дьи (там, где они имеются) рассматривают многие дела, возни­кающие из публичных правоотношений, связанные с защитой прав и законных интересов граждан (например, в случаях при­влечения к административной ответственности, издания пра­вовых актов). Специфическим образом защищаются права и свободы граждан Конституционным Судом РФ при разреше­нии: а) подведомственных ему дел о конституционности нор­мативных правовых актов, которые часто затрагивают различ­ные права и свободы граждан; б) конкретных дел, связанных с защитой конституционных прав и свобод граждан.

Аналогичным образом действуют также конституционные, уставные суды, созданные в ряде субъектов РФ.

К внесудебным гарантиям относится повседневная деятель­ность других государственных органов, органов местного само­управления, направленная на обеспечение прав, свобод и обя­занностей граждан и их, в необходимых случаях, защиту и вос­становление, осуществляемые в соответствии со спецификой функций и компетенцией этих органов. Это приоритетные на­правления их деятельности, определенные нормативными пра­вовыми актами.

Всемерная защита прав и свобод граждан — важнейшая обязанность Президента РФ. Президент РФ выступает их га­рантом как глава государства. В этом статусе Президент РФ об­ладает разнообразными полномочиями, которые он осуществля­ет непосредственно либо через Администрацию Президента РФ, а также через систему исполнительной власти. Президент РФ в соответствии с его компетенцией может отменять акты феде­ральных органов исполнительной власти, а также приостанав­ливает действие актов органов исполнительной власти субъек­тов РФ в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина.

При Президенте РФ образован Совет по содействию раз­витию институтов гражданского общества и правам человека. Положение о данном Совете, утвержденное Указом Президен­та РФ от 6 ноября 2004 г. № 1417, к его основным задачам отно­сит оказание содействия Президенту в реализации его консти­туционных полномочий в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина; подготовку предложений Президенту по совершенствованию механизмов обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина в РФ, находящихся за ее преде­лами; систематическое информирование Президента о положе­нии дел в области соблюдения прав и свобод в РФ и за рубежом.

Совет организует проведение экспертизы проектов феде­ральных законов и иных нормативных правовых актов, предус­матривающих регулирование вопросов обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина; подготавливает соответ­ствующие предложения Президенту РФ.

Представительные (законодательные) органы путем изда­ния законов обеспечивают развитие системы прав, свобод и обя­занностей граждан, устанавливают социально-экономические и правовые условия их осуществления, регламентируют харак­тер взаимоотношений между гражданами и исполнительной властью. Не решая непосредственно вопросов в отношении кон­кретных граждан, данные органы заслушивают информацию органов исполнительной власти, в том числе и по вопросам, ка­сающимся прав, свобод и обязанностей граждан, входящим в их компетенцию.

Роль органов исполнительной власти, местного самоуправ­ления и их должностных лиц в реализации прав и свобод граж­дан, выполнении ими своих обязанностей определяется тем, что они занимаются непосредственным исполнением законов, а также наделены обширными юрисдикционными полномочия­ми, использование которых часто имеет адресатом права, сво­боды и обязанности граждан.

В целях защиты прав и свобод граждан РФ на основе раз­граничения полномочий между федеральными органами госу­дарственной власти и государственной власти субъектов РФ принят ФЗ от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении измене­ний в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с приняти­ем федеральных законов «О внесении изменений и дополне­ний в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления». Он предписывает муниципальным об­разованиям не допускать при осуществлении гражданами со­циальных прав и свобод нарушения прав и свобод других лиц. Его нормы не должны использоваться для умаления прав и за­конных интересов человека и гражданина.

Указанные органы и должностные лица, выполняя свою роль, действуют по двум направлениям. Они создают (участ­вуют в создании) необходимые материальные, организацион­ные, правовые условия деятельности органов, предприятий и учреждений, опосредующей реализацию прав, свобод и обязан­ностей гражданам; разрешают конкретные индивидуальные дела, возникающие по инициативе граждан (например, в связи с их обращениями) либо по инициативе органов и должност­ных лиц в порядке их контрольно-надзорной деятельности (на­пример, контроль соблюдения налогового законодательства, правил дорожного движения и т. д.).

Охраняя права граждан, органы исполнительной власти, местного самоуправления, их должностные лица заслушивают отчеты органов и должностных лиц, уполномоченных приме­нять административные наказания; осуществляют контроль, рассматривают протесты и представления органов прокурату­ры, частные определения и представления судов; проводят про­верки по выступлениям печати, информирующим об ущемле­нии прав и свобод граждан, и др.

Конституция РФ предусмотрела учреждение должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответ­ствии с ФКЗ от 26 февраля 1997 г. «Об Уполномоченном по пра­вам человека в Российской Федерации»¹.

В соответствии с данным Законом Уполномоченный спо­собствует восстановлению нарушенных прав, совершенствова­нию законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципа­ми и нормами международного права, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Защита прав осуществляется путем рассмотрения жалоб граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства и по собственной инициативе Уполномоченного в случаях, установ­ленных законом, например, при массовых нарушениях прав указанных субъектов.

Объектом проверок Уполномоченного могут быть государ­ственные органы (кроме Федерального Собрания), органы мест­ного самоуправления, должностные лица, государственные слу­жащие, а предметом — их решения и действия (бездействие), нарушающие права.

Полномочия Уполномоченного, связанные с защитой прав, подразделяются на две группы: а) по выявлению нарушений прав — проведение проверок по жалобам, истребование необ­ходимых для этого материалов, привлечение к проверкам пред­ставителей государственных органов и др.; б) по устранению выявленных нарушений.

Уполномоченный обязан направить органам и лицам, в решениях или действиях которых он усматривает нарушения прав и свобод граждан, свое заключение с рекомендациями о возможных и необходимых мерах восстановления нарушенных прав и свобод.

Однако Уполномоченный не вправе отменять решения и действия, нарушающие права и свободы, и применять к винов­ным меры принуждения. Но он может обратиться в суд с заяв­лением в защиту прав и свобод; в компетентные государствен­ные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в от­ношении должностных лиц, в решении или действиях которых усматриваются нарушения прав и свобод; в суд или прокурату­ру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу ре­шения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи; в Конституционный Суд РФ на на­рушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, и т. п.

Успешной деятельности Уполномоченного должны способ­ствовать нормы закона, устанавливающие его независимость и неподчиненность каким-либо государственным органам и дол­жностным лицам; обязанность проверяемых им органов и лиц в течение 15 дней предоставлять материалы, а также не позднее чем в месячный срок давать Уполномоченному письменный от­вет о результатах рассмотрения его заключения. Установлена административная ответственность за вмешательство в деятель­ность Уполномоченного с целью повлиять на его решения, за неисполнение должностными лицами их обязанностей, уста­новленных ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Рос­сийской Федерации», а равно воспрепятствование его деятель­ности в иной форме (ст. 17.2 КоАП РФ).

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина является предметом общенадзорной деятельности органов прокуратуры.

При выявлении нарушений прав и законных интересов граждан соответствующие органы должны принимать меры к восстановлению их нарушенных прав и законных интересов, а также к привлечению виновных в этом лиц к ответственности.

Для обеспечения прав и свобод граждан большое значение имеет строгое следование конституционным требованиям, со­стоящим в том, что права и свободы человека и гражданина явля­ются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодатель­ной и исполнительной власти, местного самоуправления и обес­печиваются правосудием. В этом ключе сформулирован также ряд других положений:

а) в РФ не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина;

б) их ограничение возможно только федеральным законом и только при наличии определенных обстоятельств;

в) определен перечень прав и свобод, не подлежащих огра­ничению вообще;

г) любые нормативные правовые акты, затрагивающие пра­ва, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут при­меняться, если они не опубликованы официально для всеобще­го сведения. В этом смысле незаконными являются записи в подобных актах об их вступлении в силу (введении в действие) с момента принятия или подписания.

Предусматривая государственно-правовые институты обес­печения прав и свобод граждан, Конституция РФ закрепляет право человека и гражданина защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, например, объяв­ление забастовок, в форме обращений в официальные инстан­ции и т. д. Гражданин имеет право на необходимую оборону.