§ 6. Понятие и виды государственных служащих

В нормативных актах и литературе отражены различные представления о понятии служащего. Основная причина этого — разнообразие социальных функций, выполняемых служащими. Оно объективно исключает возможность использования одно­го критерия для определения данного понятия. Приближает к его сущности определение, согласно которому служащими при­знаются «работники нефизического и умственного труда, по­лучающие заработную плату...»¹. По общему правилу, результа­том труда служащего не является создание материальных цен­ностей в виде вещественных продуктов, выполнение работ или оказание услуг материального характера. Труд служащего свя­зан с организацией работы различных органов, предприятий, учреждений либо с созданием духовных ценностей, оказанием социальных услуг населению.

Нельзя признать удачным определение, сводящее служаще­го к лицу, работающему по найму в различных учреждениях, в сфере обслуживания². Ибо оно может быть распространено так­же на работников, не являющихся служащими.

Ошибочно мнение, что служащий, в отличие от производ­ственного персонала, не участвует в создании материальных ценностей, что его труд непроизводителен. Напротив, многие категории служащих стоят у истоков научно-технического про­гресса во всех сферах экономики и опосредованно оказывают влияние на ее функционирование и развитие.

Утрачивает свое значение отграничение служащего от дру­гих категорий работников только по характеру труда: будто бы труд служащих не связан непосредственно с физическим воз­действием на материальные объекты. Труд многих категорий рабочих и служащих сближается общностью его характера. По­рой сложно определить с точки зрения характера труда, явля­ется ли тот или иной работник служащим или рабочим (на­пример, командир воздушного судна, дежурный пульта энерго­блока, хирург, машинистка и т. д.). Хотя несомненно, что исторически физический труд — удел основной массы рабо­чих и крестьян.

Состав служащих неоднороден. Они трудятся в различных государственных и негосударственных организациях, занима­ются частной практикой, имеющей государственный характер (нотариусы).

Государственные служащие — разновидность служащих, которые среди всех других служащих образуют основную груп­пу субъектов административного права.

До принятия Закона от 31 июля 1995 г. об основах государ­ственной службы термин «государственный служащий» трак­товался в литературе в широком и узком смысле. В широком смысле государственным служащим признавалось лицо, которое занимало в порядке, установленном правовыми актами, долж­ность в государственной организации: государственном органе, на предприятии, в учреждении, иной организации. А в узком смысле — гражданин РФ, занимающий в порядке, установлен­ном правовыми актами, должность в государственном органе.

При этом под должностью понималась штатная единица го­сударственной организации, которой соответствует служебное положение лица, замещающего ее.

Главным в изложенной концепции является признание го­сударственными служащими служащих как государственных органов, так и других государственных организаций, не являю­щихся таковыми. Служащие же государственных органов от­носятся к их особой категории, участвующей в той или иной степени в осуществлении задач и функций государства.

В соответствии с Законом об основах государственной службы государственным служащим признавался гражданин РФ, исполняющий в порядке, установленном законом, обязан­ности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующе­го субъекта Российской Федерации. Таким образом, признаки государственного служащего сводились к тому, что он:

а) гражданин РФ;

б) замещает государственную должность в государственном органе;

в) замещает в таком органе должность государственной службы;

г) выполняет обязанности, определяемые данной должно­стью;

д) получает за их выполнение денежное вознаграждение за счет средств бюджета.

Следует особо подчеркнуть, что понятия государственного служащего и государственной должности не исчерпывались лишь теми, которые связаны только с государственными орга­нами. Хотя в преамбуле Закона об основах государственной службы и говорилось, что он устанавливает правовые основы организации государственной службы РФ и основы правового положения государственных служащих РФ, его действие рас­пространялось не на всех государственных служащих. Они фун­кционируют не только в государственных органах, но и в иных организациях (правоохранительных, военных).

Лица, занимающие должности в государственных органах, а также на государственных предприятиях, в учреждениях и организациях, но не характеризующиеся указанными призна­ками, по Закону об основах государственной службы, ФЗ о си­стеме государственной службе, ФЗ о гражданской службе госу­дарственными служащими не признавались.

В ФЗ о системе государственной службе отсутствует по­добное общее понятие государственного служащего. Оно под­менено понятиями федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего. Это обусловлено тем, что указанные понятия не совпадают. Под федеральным государственным служащим понимается гражданин, осуще­ствляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получаю­щий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета. Федеральная государствен­ная должность — общее понятие, объединяющее, однако, раз­нохарактерные по своему существу должности государственной гражданской службы, воинские должности, должности право­охранительной службы, понятие которых также нуждается в специальной расшифровке.

Понятие же государственного служащего субъекта РФ ох­ватывает лишь его гражданских служащих. Исходя из этого государственным гражданским служащим субъекта РФ при­знается гражданин, осуществляющий профессиональную слу­жебную деятельность на должности государственной граж­данской службы субъекта РФ и получающий денежное содер­жание (вознаграждение) за счет средств соответствующего субъекта РФ. В случаях, предусмотренных федеральным зако­ном, он может получать денежное вознаграждение за счет средств федерального бюджета.

Деление государственных служащих, помимо того, кото­рое обусловлено дифференциацией видов государственной службы, возможно также в зависимости от группировки зани­маемых ими должностей, видов органов, в которых они зани­мают должности, объема и характера полномочий, которыми они наделяются.

В зависимости от характера полномочий, определяющих роль государственных служащих в осуществлении государствен­но-властных функций, они делятся на должностных лиц, опе­ративный и вспомогательный состав.

В ФЗ об основах государственной службы, ФЗ о системе государственной службы подобная классификация отсутству­ет, хотя она имеет принципиальное и прежде всего практичес­кое значение. В частности, понятие должностного лица, о кото­ром в этих законах даже и не упоминается, является одним из ключевых, поскольку должностные лица признаются специаль­ными субъектами различных отраслей права, в том числе мно­гих правонарушений.

А между тем до сих пор термин «должностное лицо» офици­ально употребляется в качестве не общего, а специального поня­тия, часто отражающего наличие противоречий в законодатель­стве. Так, в УК РФ 1996 г. оно трактуется, во-первых, примени­тельно к статьям гл. 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления»; во-вторых, в смысле, не во всем со­впадающем с положениями федеральных законов о государ­ственной службе. В действовавшем в то время ФЗ об основах государственной службы, в частности, под лицами, занимаю­щими государственные должности, понимались лишь лица, за­мещавшие должности, устанавливаемые Конституцией РФ и за­конами РФ, конституциями и уставами субъектов РФ для не­посредственного исполнения полномочий государственных органов. Но этим определением охватывались лишь должности категории, которые тем же законом не относились к государ­ственным должностям государственной службы, а лица, зани­мавшие должности такой категории, не признавались государ­ственными служащими государственной службы (Президент

РФ, Председатель Правительства РФ, федеральные министры, высшие должностные лица субъектов РФ и др.).

Обозначенная выше трактовка понятия должностного лица не вполне согласуется с действующими федеральными закона­ми о государственной службе. Так, в ФЗ о гражданской службе дается более узкое понятие государственной должности, не по­глощающее понятие должности гражданской службы. Лица, за­мещающие государственную должность, не признаются граж­данскими служащими.

Понятие должностного лица, аналогичное тому, которое дано в УК РФ, в основном воспринято и КоАП РФ. Но в этих кодексах понятие должностного лица трактуется применитель­но к выделению специальных субъектов определенных преступ­лений и административных правонарушений, то есть не явля­ется универсальным. В частности, под лицами, занимающими государственные должности, понимаются лишь лица, занима­ющие должности, устанавливаемые Конституцией и законами РФ, конституциями и уставами ее субъектов для непосредствен­ного исполнения полномочий государственных органов. Однако этим определением охватываются лишь должности определен­ной категории, которые по Закону об основах государственной службы не относились к категории государственных должнос­тей государственной службы, а лица, занимавшие должности указанных категорий, не признавались государственными слу­жащими государственной службы. Это означает, что концеп­ция должностного лица, выраженная в УК РФ, еще не раскры­вает его общего понятия.

Должностными лицами называются государственные слу­жащие, имеющие право совершать в пределах своей компетен­ции властные действия, влекущие юридические последствия (например, издавать правовые акты управления, подписывать де­нежные документы, совершать регистрационные действия и т. д.). К ним относятся также служащие, которые не соверша­ют таких действий, но руководят деятельностью подчиненных им работников и уполномочены предъявлять к ним обязатель­ные к исполнению требования (например, руководители мно­гих структурных подразделений органов управления).

Должностные лица совершают юридические действия вла­стного характера, связанные с управлением людьми, но наделя­ются для этого разными по объему и характеру полномочиями.

Наиболее широкими властными полномочиями обладают руко­водители государственных органов и их организаций. Они при­нимают решения по различным вопросам их деятельности, а также меры поощрения и дисциплинарной ответственности к подчиненным им работникам¹.

Среди должностных лиц особый статус занимают предста­вители административной власти. Это должностные лица, имеющие право предъявлять юридически-властные требования (давать предписания, указания) и применять меры администра­тивного воздействия к органам и лицам, не находящимся в их подчинении (например, главные санитарные врачи, работники милиции и др.).

Оперативный состав (функциональные работники) — это государственные служащие, выполняющие работу, непосред­ственно определяемую задачами данного органа, в качестве спе­циалистов. Сюда входят специалисты государственных органов, наделенные полномочиями в сфере осуществления государ­ственно-властных функций, но не имеющие права совершать служебные юридически-властные акты в качестве средства уп­равления людьми. Полномочия этой группы служащих позво­ляют им успешно выполнять работу, которая связана с подго­товкой решений, проработкой вопросов, требующих специаль­ных знаний, опыта.

Оперативный состав, если учитывать дух закона, также можно отнести к должностным лицам, их разновидности. Но в силу своего статуса они не наделены полномочиями совершать действия, направленные на достижение юридических послед­ствий, властным образом влиять на поведение других лиц. По­этому выделение их в отдельную группу является одновремен­но условным и обоснованным.

Оперативный состав служебного аппарата необходимо от­личать от аналогичных категорий служащих, к нему не относя­щихся (врачей, преподавателей и др.). Отдельные служащие этой категории уполномочены на основе специальных знаний со­вершать действия, влекущие юридические последствия (напри­мер, врачи, поскольку они имеют право выдавать листки нетру­доспособности, в установленных случаях рецепты на бесплат­ное получение лекарств). Действия таких служащих, влекущие юридические последствия, имеют значение не только для их оценки с точки зрения юридической ответственности, но и оказывают управляющее воздействие на общественные отно­шения.

Субъектами административного права являются не только государственные служащие, но и лица, замещающие в государ­ственных органах должности, не являющиеся должностями го­сударственной службы. Они могут действовать также как в ста­тусе должностных лиц, так и оперативного состава.

Субъектами административного права являются также слу­жащие государственных предприятий и учреждений, не относя­щихся к органам государственного управления. Они отличаются от государственных служащих прежде всего тем, что государ­ственные служащие государственных органов сосредоточены на осуществлении задач и функций государства по руководству обществом. Участие различных категорий служащих в этом про­цессе различно, но в общем служба в государственных органах направлена на эту цель.

Функциональное назначение служащих государственных предприятий, учреждений и организаций иное. Их деятельность связана с организацией процессов соответственно производства, социальной, культурной и иной деятельности, т. е. выполнения основных задач, обусловленных целями и предметами деятель­ности предприятий, учреждений и организаций.

Отчасти этим можно объяснить то, что признаки государ­ственных служащих не совпадают с теми, которыми характе­ризуются государственные служащие государственных органов, а также служащих учреждений и служащих предприятий. Так, содержанием деятельности большинства служащих государ­ственных предприятий, учреждений и организаций не являет­ся обеспечение полномочий, характерных для государственных органов; труд служащих государственных учреждений оплачи­вается за счет средств бюджета, а предприятий — за счет при­были, получаемой от коммерческой деятельности.

Вместе с тем в статусе государственных служащих госу­дарственных органов и, например, служащих государственных предприятий немало общего. Так, руководители предприятий назначаются и освобождаются от должности вышестоящими государственными органами, им подконтрольны и подотчетны. Этот существенный штрих в правовом положении руководите­лей предприятий указывает на государственный характер их служебной деятельности.

На всех государственных предприятиях, в учреждениях и организациях служащие подразделяются по своему функцио­нальному назначению на две категории: а) служащие, осуще­ствляющие в качестве специалистов фактическую деятельность по выполнению задач, обусловленных целями и предметом дея­тельности предприятия, учреждения, организации (экономи­ческого, социально-культурного характера, например, обучение детей в школе, лечение больных и т. д.); б) служащие, деятель­ность которых подчинена осуществлению управления предпри­ятием, учреждением, организацией (руководители, их замести­тели и др.).

Особую группу составляют служащие, совмещающие вы­полнение указанных функций. Например, ректор вуза, осуще­ствляющий одновременно педагогическую деятельность.

В зависимости от характера и объема полномочий служа­щие предприятий и учреждений также могут быть подразделе­ны на должностных лиц, в том числе представителей админист­ративной власти и оперативный состав.

Следует иметь в виду, что постановлением Минтруда РФ от 22 апреля 2004 г. № 51 утвержден Единый квалификацион­ный справочник должностей руководителей, специалистов и служащих. Как следует из названия справочника, в нем выделе­ны должности руководителей, специалистов и служащих, при­менительно к ним установлены их права и обязанности, содер­жание квалификационных требований. Но условность подоб­ного деления очевидна. Так, с юридической точки зрения руководители государственных организаций являются как слу­жащими, так и должностными лицами. Во многих случаях они должны быть и специалистами в определенной области.

Важно также иметь в виду, что во всех государственных органах, на предприятиях и в учреждениях имеются вспомога­тельные служащие, особенность правового положения которых состоит в том, что их правомерная служебная деятельность не предполагает совершения действий, влекущих юридические по­следствия, влияющих на содержание решений данного органа, должностного лица. Их обязанности и права определяются за­дачами технического в юридическом смысле обеспечения слу­жебной деятельности должностных лиц, оперативного состава путем создания условий, необходимых для выполнения ими слу­жебных функций (технические секретари, машинистки и т. п.). В обязанности служащих данной группы может входить совер­шение действий, имеющих юридическое значение. Например, регистрация поступающих жалоб, ибо со дня совершения этого действия исчисляется срок рассмотрения жалобы.

Особую группу должностных лиц составляют граждане, не состоящие на государственной службе, но уполномоченные совершать действия, влекущие юридические последствия. Со­гласно Основам законодательства РФ о нотариате нотариаль­ной деятельностью может заниматься гражданин РФ, получив­ший на ее осуществление лицензию. При осуществлении нота­риальных действий нотариусы обладают равными правами, независимо от того, работают ли они в государственной нота­риальной конторе или занимаются частной практикой. Обяза­тельным для последних является то, что они должны быть чле­нами нотариальной палаты.