§ 4. Источники административного права

В юридическом смысле источниками административного права признаются нормативные правовые акты, содержащие нор­мы административного права, регулирующие отношения, состав­ляющие предмет данной отрасли права.

Основным источником административного права, как и лю­бой иной правовой отрасли, является Конституция РФ, в соот­ветствии с которой должна строиться вся правотворческая дея­тельность в Российской Федерации. Конституция РФ, ее поло­жения и нормы (о разделении осуществления государственной власти, месте исполнительной власти в системе властей, правах и свободах граждан, о федеративном устройстве РФ и т. д.) имеют определяющее значение для формирования и развития админис­тративного права.

Собственно источниками административного права, т. е. со­держащими его конкретные нормы, являются различные и мно­гочисленные нормативные акты. Для обобщенного представле­ния о них важно иметь в виду, по крайней мере, то, что: а) данная отрасль в целом не кодифицирована. С учетом федеративного ус­тройства кодифицированы лишь нормы об административных правонарушениях. Следовательно, в Российской Федерации и в данной области нет единого кодификационного акта; б) админи­стративное право объединяет материальные и процессуальные нормы. При всем том, что они пока не отделены друг от друга, тесно увязаны между собой, они все же могут быть выражены в разных источниках. Наблюдается большая степень централиза­ции административно-процессуального регулирования (см. КоАП РФ); в) Конституция РФ выделила в самостоятельные разновид­ности административное и административно-процессуальное за­конодательство и отнесла их к совместному ведению РФ и ее субъектов (п. «к» ст. 72). Формального определения их нет, а в специальной литературе и обиходе они ошибочно отождествля­ются с законодательством об административных правонаруше­ниях.

В теоретической литературе под административным законо­дательством понимаются либо все нормативные правовые акты, либо только законы, содержащие административно-правовые нормы. Такие взгляды получают свое подтверждение и в законах, регулирующих отношения в тех или иных областях. Однако для понимания источников административного права в целом это не имеет принципиального значения; их системы образуют: а) зако­ны и б) подзаконные нормативные правовые акты. Те и другие могут быть как специальными, содержащими только или главным образом нормы административного права (например, КоАП РФ, законы об административных правонарушениях субъектов РФ и др.), так и комплексными, содержащими наряду с нормами дру­гих отраслей и нормы административного права.

Различают следующие источники административного права.

Законы РФ. По своему значению они делятся на федераль­ные конституционные законы, например, Федеральный консти­туционный закон «О Правительстве Российской Федерации», и федеральные законы, формами которых являются также кодек­сы (Воздушный кодекс РФ, Кодекс торгового мореплавания РФ, Лесной кодекс РФ и др.), уставы, например, Федеральный закон «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации».

Нормативные правовые указы Президента РФ. Они могут содержать нормы административного права по различным воп­росам его предмета: организации и осуществления исполнитель­ной власти, государственной службы и др. Так, действуют указы Президента РФ от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нор­мативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»; от 5 июня 2003 г., которым утверждено Положение о пра­воохранительной службе в органах по контролю за оборотом нар­котических средств и психотропных веществ. Указами Президен­та РФ утверждаются положения о непосредственно подчиненных ему федеральных органах исполнительной власти и т. д.

Постановления Правительства РФ содержат значительное количество административно-правовых норм, ибо Правительство РФ, будучи высшим исполнительным органом государственной власти РФ, обладает широкой компетенцией в области государ­ственного управления, установленной Конституцией РФ и Феде­ральным конституционным законом «О Правительстве Российс­кой Федерации». Например, постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. утверждены Правила подготовки норматив­ных правовых актов федеральных органов исполнительной влас­ти и их государственной регистрации. Правительством РФ утвер­ждаются положения о подчиненных ему федеральных органах исполнительной власти и других государственных органах.

Нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, федераль­ных служб и др.). Ими могут устанавливаться административно- правовые нормы, действующие как в системе данных органов, так и за ее пределами, например, таможенные, санитарные, вете­ринарные и другие правила.

Конституции, уставы субъектов РФ, не противоречащие Конституции РФ, нередко прямо устанавливают основы органи­зации и осуществления управления в данном субъекте, опреде­ляют формы его осуществления, служат непосредственной осно­вой их правотворческой деятельности и т. д.

Законы субъектов РФ (могут издаваться также в форме ко­дексов). По своей тематической, отраслевой направленности они разнообразны, но чаще всего ориентированы на различные сфе­ры и отрасли управления, реализацию прав и свобод граждан и т. д. Они издаются как по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, так и по вопросам исключительной компетенции субъектов РФ.

Нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов РФ и высших органов исполнительной власти субъек­тов РФ. Нормативные правовые акты иных органов исполни­тельной власти субъектов РФ. Поскольку эти акты имеют в основном управленческую направленность, они содержат пре­имущественно нормы административного права по вопросам организации здравоохранения, образования, благоустройства, жилищно-коммунального хозяйства и т. п.

Нормативные правовые акты местного самоуправления. Ха­рактер компетенции этих органов таков, что издание правовых актов ими предполагает включение в них и административно-пра­вовых норм.

Нормативные правовые акты предприятий, учреждений, организаций (локальные акты). Они могут содержать нормы, ре­гулирующие в них внутренние отношения. Однако нормативные правовые акты некоторых государственных корпораций действу­ют и в их внешних отношениях (см. ст. 8 ФЗ от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ).

Общепризнанные принципы и нормы международного пра­ва и международные договоры РФ, относящиеся к организации публичного управления, статусу его субъектов.