§ 2. Административное принуждение: понятие и виды

I. Понятие административного принуждения. Админист­ративное принуждение является разновидностью государствен­ного принуждения, одним из методов государственной деятель­ности. Оно представляет собой применение системы админис­тративно-правовых мер воздействия в отношении физических лиц и коллективных образований во внесудебном и судебном порядке в целях обеспечения правопорядка и общественной бе­зопасности, стимулирования добровольного выполнения ими правовых предписаний. Его цели достигаются путем предупреж­дения и пресечения правонарушений, привлечения виновных лиц к ответственности. Какие меры являются административными, определяется в нормативно-правовых актах. Они предусматри­ваются в санкциях и диспозициях административно-правовых норм. По своему характеру эти меры бывают моральными, ма­териальными и организационными. По общему правилу, их не­гативные последствия проявляются одновременно. Например, моральное воздействие на физических лиц фактически присут­ствует при применении любых административных мер.

Сущность административного принуждения проявляется в административно-правовой природе применяемых мер. Поэто­му вряд ли можно принять безоговорочно достаточно распрос­траненную точку зрения, согласно которой суть административ­ного принуждения сводится к внесудебному, т. е. администра­тивному, порядку его применения. Скорее, наоборот, природа административных мер предопределила их применение в адми­нистративном порядке. Отметим также, что в таком порядке при­меняются и меры дисциплинарной и, в установленных случа­ях, материальной ответственности, хотя они в законодательстве не квалифицируются как административные меры.

Среди особенностей административного принуждения в ли­тературе обоснованно называют следующие:

1. Административное принуждение применяется на осно­ве норм административного права. Административным законо­дательством регламентируются основания, условия и порядок применения его мер.

2. Административное принуждение применяется для охра­ны правоотношений, регулируемых не только административ­ным, но и государственным, гражданским, земельным, трудо­вым и другими отраслями российского права.

3. Административное принуждение может применяться как за административные правонарушения, так и в целях обеспече­ния общественной безопасности, т. е. к лицам, не совершившим правонарушения.

4. Система мер административного принуждения отлича­ется разносторонним характером, включая возможное приме­нение физического воздействия.

5. Административное принуждение имеет своей целью, как уже отмечено, обеспечение правопорядка и общественной бе­зопасности, стимулирование добровольного исполнения физи­ческими лицами и коллективными образованиями их обязан­ностей, предусмотренных правовыми нормами.

6. Административное принуждение характеризуется мно­жественностью субъектов его применения. Это органы (комис­сии по делам несовершеннолетних и защите их прав, админист­ративные комиссии), действующие от имени органов управле­ния, организаций и учреждений, специально уполномоченные на то должностные лица. Им принадлежит «монополия» в при­менении мер административного принуждения и пресечения. Наряду с ними и административное принуждение в виде адми­нистративного наказания применяют (в соответствии с их под­ведомственностью и компетенцией) судьи, арбитражные судьи, мировые судьи. Однако пока за большинство видов админист­ративных правонарушений административные наказания при­меняют в административном порядке должностные лица орга­нов управления, организаций.

7. Административное принуждение применяется органами и должностными лицами в отношении не подчиненных им по службе лиц. В этом его одно из существенных отличий от при­менения иных мер ответственности в порядке административ­ного подчинения.

8. Меры административного принуждения применяются в порядке административного производства, регламентированного многими нормативными правовыми актами с учетом особенно­стей применяемых мер. В случаях, установленных нормативны­ми правовыми актами, оно обусловлено повышенными гаранти­ями соблюдения законности применения его мер (обязательность сообщения об этом вышестоящему руководителю, прокурору, например, о применении оружия; об административном задер­жании несовершеннолетнего обязательно должно быть сообщено их законным представителям и т. д.).

9. Для административного принуждения характерно опера­тивное и дифференцированное применение мер воздействия с учетом особенностей объектов (субъектов), условий и целей.

II. Виды административного принуждения. Администра­тивное принуждение включает разнообразные меры, адекватные потребностям обеспечения правопорядка и общественной безо­пасности. Они образуют систему, объединенную в конечном счете целями их установления. В ней выделяются различные виды мер административного принуждения.

Главными критериями, лежащими в основе их классифи­кации, являются следующие: а) в зависимости от субъектов при­менения они делятся на внесудебные и судебные; б) по основа­ниям применения различаются меры, применяемые за право­нарушения и не за правонарушения, а в силу экстремальных условий, предусмотренных нормативными правовыми актами; в) в зависимости от целей установления и применения. В зави­симости от целей применения меры административного принуж­дения объединяются в четыре группы: административно-предуп­редительные меры, меры административного пресечения, меры обеспечения производства по делам об административных пра­вонарушениях, меры наказания.

Административно-предупредительные меры применяются в целях профилактики правонарушений или обеспечения обще­ственной безопасности, локализации негативных последствий, наступивших независимо от воли лиц, к которым эти меры при­меняются: стихийных бедствий, пожаров, террористических ак­тов и т. п.

Особенности административно-предупредительных мер, ос­нований и порядка их применения сводятся к следующим. Они:

а) не являются мерами ответственности;

б) применяются не за правонарушения;

в) цель их применения — профилактика правонарушений или обеспечение общественной безопасности;

г) не являются санкциями административно-правовых норм.

Правовым основанием применения административно-пре­дупредительных мер являются диспозиции правовых норм, за­крепляющих полномочия органов управления и должностных лиц на применение тех или иных их видов.

Обстоятельства, при которых такие нормы применяются, обозначены в гипотезах соответствующих норм. Гипотезы мо­гут быть абсолютно определенными и относительно определен­ными.

Органы, уполномоченные применять такие меры, как, впро­чем, и другие, обязаны действовать лишь в пределах своей ком­петенции, предполагающей их значительную степень усмотре­ния в оценке конкретных условий и обстоятельств, требующих или исключающих необходимость применения административ­но-предупредительных мер.

Административно-предупредительные меры многообразны, но все они предусмотрены нормативными правовыми актами, определяющими соответствующие полномочия органов и долж­ностных лиц на их применение. Назовем в качестве иллюстра­ции лишь некоторые из них. Это проверка документов, удостове­ряющих личность; профилактический досмотр вещей и личный досмотр должностными лицами таможенных органов, органов внутренних дел и др.; введение карантина при эпидемиях и эпи- зоотиях; реквизиция имущества; контрольные проверки; оста­новка транспортных средств работниками ГИБДД и проверка ими документов на право пользования и управления транспортным средством; обследование налоговыми инспекторами производ­ственных, складских, торговых и иных помещений и занимаю­щихся предпринимательской деятельностью лиц, используемых для извлечения доходов (прибыли); отстранение водителя от уп­равления транспортным средством для его обследования на пред­мет алкогольного опьянения и т. д.

Меры административного пресечения за правонарушения имеют своей целью пресечение правонарушений; предупрежде­ние (устранение) их вредных последствий; применение мер ад­министративного принуждения в соответствии с нормативны­ми правовыми актами. Они могут предшествовать назначению административного наказания. По своему характеру данные меры могут быть даже более суровыми, чем наказание. Напри­мер, приостановление деятельности предприятия по основани­ям, указанным в нормативных актах (нарушение санитарных, противопожарных и других общеобязательственных правил).

Меры административного пресечения применяются лишь специально уполномоченными органами. Чаще всего ими явля­ются контрольно-надзорные органы, выполняющие специфичес­кие функции в обеспечении правопорядка и общественной бе­зопасности (внутренние, пограничные войска и др.).

Система мер административного пресечения адекватна мно­гообразию общеобязательных правил, защищаемых мерами ад­министративного принуждения. Например, к ним относятся: тре­бование работников милиции прекратить противоправное поведе­ние; непосредственное физическое воздействие в целях прекра­щения правонарушения; применение специальных средств (ре­зиновые палки, слезоточивый газ, наручники, водометы и др.) для пресечения массовых беспорядков и групповых действий, нарушающих работу транспорта, связи, предприятий и учреж­дений; применение оружия, например, для остановки транспор­тных средств, если водитель создает реальную опасность здоро­вью и жизни людей; запрещение эксплуатации транспортных средств, техническое состояние которых не отвечает установ­ленным требованиям; принудительное лечение лиц, страдающих заболеваниями, опасными для окружающих; приостановление работ, деятельности предприятий и других объектов, функцио­нирующих с нарушением санитарных, противопожарных, эко­логических и других правил, и т. д.

Меры обеспечения производства выделяются среди других мер административного принуждения своим многоцелевым назначением. Кроме пресечения административного принуж­дения они применяются для установления личности нарушителя, составления протокола о правонарушении и т. д. (подробнее см. § 4 главы 18).

Некоторые меры административного принуждения, различ­ные по своей природе, могут иметь одинаковое наименование. Например, личный досмотр может быть мерой предупреждения и пресечения административного правонарушения. Админист­ративные наказания применяются за административные право­нарушения, представляя собой меры административной ответ­ственности.

В нормативных правовых актах и специальной литературе выделяются и иные виды мер административного принуждения. В литературе чаще всего среди них выделяют восстановительные меры — по терминологии ГК РФ — восстановления положения, существовавшего до нарушения права, относящегося к способам защиты гражданских прав. Однако выделение восстановитель­ных мер по аналогии с гражданским правом уязвимо в методоло­гическом отношении. Для мер административного принуждения характерно то, что все они являются публичными, реализуемыми в публичных правоотношениях, основанных на юридическом неравенстве их участников. Их публичный характер отражает­ся в самом содержании данных мер и правомочиях субъектов, уполномоченных их применять. Поэтому юридическая сущность мер административного принуждения не может быть сведена к последствиям их применения. Последствия устранения право­нарушения административным способом, иногда именуемым восстановлением первоначального положения, имеют своей пред­посылкой прежде всего его публичное пресечение соответствую­щего правонарушения. Причем иногда, в том числе в норматив­ных правовых актах, с восстановлением первоначального поло­жения ошибочно отождествляется принудительное обеспечение исполнения публичной обязанности, когда первоначального по­ложения как такового с точки зрения последствий не было во­обще, а также предписания об устранении нарушений законо­дательства. Пояснить это можно на примере мер, предусмотрен­ных ФЗ «О защите конкуренции». В силу п. «к» ст. 23 Закона антимонопольный орган выдает хозяйствующим субъектам обя­зательные для исполнения предписания о перечислении в феде­ральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства. В данном случае речь идет именно о побуждении к исполнению обязанности. А обязатель­ное для исполнения предписание антимонопольного органа орга­нам исполнительной власти и т. д. об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство (п. «а», ч. 3, ст. 23 Закона), имеет целью не столько восстановление первона­чального положения, сколько пресечение нарушений указанного законодательства. Представляется также, что полномочие антимо­нопольного органа давать хозяйствующим субъектам обязатель­ное для исполнения предписание «о восстановлении положения, существовавшего до нарушения антимонопольного законодатель­ства» (п. «з» ч. 1 ст. 23 Закона) нельзя толковать буквально. Ибо это полномочие включает в себя право антимонопольного орга­на обращаться в арбитражный суд с исками, заявлениями в связи с определенными нарушениями антимонопольного законодатель­ства, а не путем восстановления первоначального положения са­мим антимонопольным органом в административном порядке.

В литературе иногда по инерции к административному при­нуждению относят меры, которые ранее действительно приме­нялись в административном порядке, а теперь могут применяться лишь по решению суда (снос самовольно возведенных строений, выселение из самовольно занятых помещений и др.). Представ­ляется, что в подобных случаях изначально принуждение пра­вильнее признавать судебным принуждением.

Однако имеет относительно самостоятельное значение при­нуждение в административном порядке в процессе исполнения судебных актов государственными органами, представителями административной власти: тот же снос самовольно возведенных строений, выселение из самовольно занятых жилых помещений, пресечение самовольного насильственного захвата объектов и т.д. Представляется, административное принуждение в порядке исполнения судебных актов, урегулированное специальным за­конодательством, следует рассматривать его особой разновидно­стью. Ибо оно: а) обусловлено необходимостью обеспечения ис­полнения судебного акта; б) реализуется в порядке, урегули­рованном нормативными правовыми актами или правовыми нормам об исполнении судебных актов по конкретным видам дел; в) осуществляется специально уполномоченными субъекта­ми, в том числе и с применением в предусмотренных законом случаях оружия и других спецсредств; г) выражается в специ­альных, непосредственно применяемых методах (фактическое изъятие имущества, выселение из помещений, проникновение в помещения и т.д.). Существенным является также то, что ини­циативное решение о применении соответствующих мер при­нуждения не относится к компетенции государственных испол­нительных органов.

Применение многообразных мер административного при­нуждения необходимо в интересах укрепления правопорядка, обеспечения общественной безопасности, усиления гарантий прав как физических, так и юридических лиц. Однако, как от­мечено в литературе, это вовсе не означает, что методы прямо­го управляющего воздействия основаны исключительно на при­нуждении. С их помощью достигаются лишь правоохранитель­ные цели государственно-управленческой деятельности.