§ 1. Понятие, принципы и основные виды и правовые основы гражданской службы

П_оня_тие Государственная гражданская служба (граж- и признаки данская служба) определяется в ФЗ о государ- гр^аж^{данской} ственной службе как вид государственной ^службы службы, представляющей собой профессио­нальную служебную деятельность граждан Российской Феде­рации на должностях государственной гражданской службы

Российской Федерации (должности гражданской службы) по обеспечению исполнения полномочий федеральных государ­ственных органов, государственных органов субъектов Россий­ской Федерации, лиц, замещающих государственные должнос­ти Российской Федерации, и лиц, замещающих государствен­ные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи)¹.

Гражданская служба — самостоятельный вид государ­ственной службы и, следовательно, характеризуется как об­щими для государственной службы, так и своими специфи­ческими признаками.

Общие признаки сводятся к тому, что данная служба явля­ется по своей природе государственной службой и состоит в про­фессиональной служебной деятельности. Особенности граждан­ской службы в том, что она имеет собственную правовую базу ее формирования и функционирования; строится на должности гражданской службы, определяющей назначение и содержание служебной деятельности; осуществляется особыми субъектами, именуемыми в законе государственными гражданскими служа­щими; законами устанавливаются особенности их правового статуса; назначение гражданской службы — обеспечение испол­нения полномочий государственных органов РФ и государствен­ных органов субъектов РФ, лиц, замещающих должности Рос­сийской Федерации, и лиц, замещающих государственные долж­ности субъектов РФ. Гражданская служба включает федеральную гражданскую службу и гражданскую службу субъектов РФ и имеет материальной основой своего функционирования сред­ства соответственно бюджета РФ и субъектов РФ. Должности гражданской службы учреждаются только в государственных органах, к ней не относится служба на предприятиях и в тех уч­реждениях, которые не являются государственными органами.

Принципы гражданской службы. ФЗ о системе государст­венной службы установлено, что кроме предусмотренных в нем федеральными законами о видах государственной службы мо­гут быть предусмотрены также другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитыва­ющие их особенности. Логичен вывод о допустимости расши­рения их перечня, но не его сужение. Законом о гражданской службе закрепляется в основном тот же перечень принципов, данный в ФЗ о системе государственной службы. Он дополнен лишь принципом стабильности гражданской службы, которая (стабильность) является одним из важнейших условий нормаль­ного и эффективного государственного управления.

Однако наряду с этим Законом необоснованно сужен пе­речень принципов путем исключения из него принципов закон­ности, взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы. Исключение принципа законности ошибочно по су­ществу; оно не учитывает требований ст. 15 Конституции РФ, того, что данный принцип составляет универсальную основу функционирования государства и местного самоуправления, специфического характера осуществления государственного уп­равления.

Вызывает сомнение также недооценка принципа взаимо­связи государственной службы и муниципальной службы, под­мена его отдельной статьей закона, содержащей конкретные нормы по этому вопросу. Известно, что регулирование с помо­щью принципов является более глубоким и широким; ему не противоречит обеспечение его реализации с помощью конкрет­ных правовых норм. Именно такой метод реализации принци­пов государственной службы установлен ФЗ о системе государ­ственной службы, предусмотрев, что реализация закрепленных в нем принципов обеспечивается федеральными законами о ви­дах государственной службы.

Виды гражданской службы. ФЗ о системе государственной службы и о гражданской службе в прямой форме подразделяют ее лишь на федеральную гражданскую службу и гражданскую службу субъектов РФ. Однако гражданская служба может быть классифицирована и по другим признакам (см. параграф 3 гла­вы 8) например, с учетом принципа разделения осуществления государственной власти. При наличии общности гражданская служба в органах законодательной власти, исполнительной вла­сти, правосудия, прокуратуры и т. д. имеет свои особенности, предусмотренные обеспечивающими ее нормативными право­выми актами.

Правовые основы гражданской службы. ФЗ о гражданс­кой службе исходит из широкого представления о законодатель­стве о гражданской службе, понятием которого охватываются не только законы, но и подзаконные акты. При этом либо пред­полагаются, либо обозначаются акты конкретных видов феде­ральных государственных органов. В отличие от этого об актах субъектов РФ в Законе говорится в общем виде, без конкрети­зации, какими именно их органами они могут издаваться.

Согласно ст. 5 ФЗ о гражданской службе регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляет­ся: Конституцией РФ; ФЗ «О системе государственной службы РФ»; ФЗ «О государственной гражданской службе»; другими федеральными законами, в том числе федеральными законами, регулирующими особенности прохождения государственной службы; указами Президента РФ; постановления Правительства РФ; нормативными правовыми актами федеральных органов ис­полнительной власти; конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ; нор­мативными правовыми актами государственных органов. Вы­деленную позицию закона хотелось бы отнести к редакцион­ным недоразумениям. Во-первых, она позволяет сделать оши­бочный вывод, что другие перечисленные акты издаются будто бы не государственными органами, во-вторых, не ясно, какие именно имеются в виду государственные органы.

Важно также иметь в виду, что по смыслу ФЗ о системе государственной службы на нее не распространяются нормы трудового права. По ФЗ о гражданской службе нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, применя­ются к отношениям, связанным с гражданской службой, в час­ти, не урегулированной данным Законом, т. е. субсидиарна.

Субъекты РФ осуществляют правовое регулирование их го­сударственной гражданской службы в соответствии с федераль­ными законами и актами Президента РФ и Правительства РФ. Федеральными нормативными правовыми актами сформулиро­ваны принципиальные положения о гражданской службе, обя­зательные для субъектов РФ. Ими определено, что в субъектах РФ формируется лишь государственная гражданская служба субъекта РФ; дано понятие должности государственной граж­данской службы субъекта РФ; закреплены принципы, общие для гражданской службы; основные обязанности и права граждан­ского служащего; правоограничения и запреты при поступле­нии и прохождении государственной службы и т. д.

Многие важные вопросы государственной гражданской службы могут решаться самими субъектами РФ, например, они выступают нанимателями гражданских служащих, финансиру­ют их содержание, ведут реестр должностей гражданских слу­жащих и др.

Однако в федеральном законодательстве не представлены в системном виде правовые нормы, четко разграничивающие пол­номочия Российской Федерации и ее субъектов в области госу­дарственной гражданской службы.