§ 1. Понятие и основы классификации форм деятельности органов исполнительной власти

ношениях данных органов между собой, с обществом и его граж­данами, во-вторых, создания правовых предпосылок законнос­ти в их деятельности, а известная повторяемость и однородность действий облегчают задачу их правового закрепления в компе­тенции органов, установленной актами о правовом положении соответствующих органов. Иными словами, основные формы де­ятельности органов исполнительной власти закрепляются в правовых актах, устанавливающих компетенцию данного орга­на. Именно в соответствующих формах он может действовать, если иное не предусмотрено обязательными для него норма­тивными правовыми актами.

2. В специальной литературе предложены различные вари­анты классификации форм управления либо деятельности его органов (аппарата управления).

Например, к ним относятся: 1) материально-технические действия; организационные мероприятия; гражданско-правовые сделки; меры непосредственного принуждения; акты государ­ственного управления¹; 2) принятие нормативных актов; изда­ние индивидуальных (административных) актов; заключение договоров; представление предусмотренных законодательством обязательных отчетов; совершение других юридически значи­мых действий²; 3) издание правовых актов — нормативных и индивидуальных (принятие решений); проведение организаци­онных мероприятий; осуществление материально-технических мероприятий и т. д.¹

Как представляется, одним из объяснений указанных раз­ночтений может быть подмена понятий формы «управления» и формы «деятельности органов (аппарата) управления». Формы управления — понятие более узкое, ориентированное на содер­жание и цели управленческой деятельности. Формы деятельно­сти, в частности, органов исполнительной власти, не исключа­ют, более того, предполагают реализацию ими правоспособнос­ти, предусмотренной другими отраслями права. В этом случае снимается как дискуссионный вопрос о такой форме их деятель­ности, как заключение ими гражданско-правовых договоров. Ведь они, безусловно, являются субъектами гражданского права в ка­честве публичных образований². Бесспорно, что и материально- технические операции органа исполнительной власти не пред­ставляют собой форму его управляющего воздействия, но без них он не сможет нормально функционировать.

3. В зависимости от последствий правомерных действий ор­ганов исполнительной власти их формы делятся на правовые и неправовые.

Правовыми называются формы, выражающие действия, влекущие юридические последствия. Важнейшими правовыми формами являются издание нормативных и индивидуальных (административных) актов. Изданием правовых актов обеспе­чивается управляющее воздействие на отношения в различных сферах общества, осуществляется их правотворческая, правопри­менительная и правоохранительная деятельность. Путем изда­ния правовых актов юридически обеспечивается осуществление государственного управления как организующей деятельности государства. В это форме органы исполнительной власти реали­зуют свои юридически-властные полномочия по выполнению возложенных на них функций, задач, полномочий и достиже­нию поставленных перед ними целей. Без издания правовых, прежде всего нормативных, актов невозможно осуществление исполнительной власти.

Специфическими формами управления являются также пла­новые акты, в том числе целевые программы, а также концеп­ции, доктрины. В управлении различными процессами активнее начали использоваться концепции, доктрины. Имеются в виду документы государственных органов, воплощающие собой тео­ретические обоснования (взгляды) основных направлений в со­держании государственной деятельности. В силу такой их спе­цифики концепции, доктрины чаще всего не содержат конкрет­ных правовых норм, но, будучи утвержденными органами, они приобретают характер государственных документов, имеющих юридическое значение. Концепции, доктрины предполагают пра­вотворчество, связанное с их реализацией. Например, утверж­денная Президентом РФ 21 апреля 2000 г. Военная доктрина РФ характеризуется как совокупность официальных взглядов (ус­тановок), определяющих военно-политические, военно-страте­гические и военно-экономические основы обеспечения военной безопасности РФ. Вместе с тем констатируется, что реализация ее достигается за счет централизации государственного и воен­ного управления, осуществления комплекса политических, дип­ломатических, экономических, социальных, информационных, правовых, военных и других мер, направленных на обеспечение военной безопасности РФ и ее союзников¹.

В последние годы возникли и практически реализуются на­циональные проекты развития образования, здравоохранения, личного хозяйства, жилищно-коммунального хозяйства. Их можно рассматривать как важные политико-правовые формы осуществления комплекса финансово-политических, организа­ционных, социально-экономических мероприятий, направлен­ных на решение ключевых задач функциониования и развития соответствующих отраслей и сфер. Предполагается трансформа­ция данных проектов в формы перспективного планирования, которое интенсивно реализуется как правовая форма государ­ственной деятельности.

При надлежащей государственной власти, предполагающей ее высокий авторитет, программы, концепции, доктрины, нацио­нальные проекты способны выполнять мощную организующую роль в государственном управлении обществом.

Кроме актов и других указанных форм к правовым фор­мам могут быть отнесены административные, и, в известном смысле, гражданские договоры, а также действия, имеющие юридическое значение. Такие действия, не будучи правовыми актами, тем не менее являются официальными, совершаемыми в целях осуществления прав и обязанностей органов исполни­тельной власти или граждан, например, составление протокола об административном правонарушении, ответ на жалобу граж­данина.

К правовым формам деятельности органов исполнительной власти, связанным с осуществлением управленческой деятель­ности, относятся административные договоры (см. § 7).

Совершение органами исполнительной власти гражданско- правовых договоров, бесспорно, не является специальной пра­вовой формой государственного управления. Однако их зак­лючение может быть использовано как гражданско-правовое средство, позволяющее более эффективно обеспечивать публич­ные интересы в процессе управленческой деятельности. Граж­данско-правовым договорам принадлежит важная роль в меха­низме реализации государственных заказов на производство про­дукции для государственных нужд, оборонных заказов и т. д. Они могут либо должны совершаться органами государственного уп­равления и органами местного самоуправления для обеспечения нормальных финансовых и материально-технических условий своей деятельности.

Заключение международных договоров (соглашений). Мно­гие органы исполнительной власти причастны к подготовке та­ких договоров, имеют право заключать международные догово­ры (соглашения). Их компетенция в этих вопросах определяет­ся нормативными правовыми актами. Так, Правительство РФ в пределах своих полномочий заключает международные догово­ры РФ, обеспечивает выполнение обязательств по международ­ным договорам, а также наблюдает за выполнением другими уча­стниками указанных договоров их обязательств. Субъекты РФ участвуют в международных и внешнеэкономических связях, заключают соответствующие договоры и соглашения со сторо­нами других стран, подписываемых от имени субъекта РФ его высшим должностным лицом. Полномочия органов исполнитель­ной власти соответствующих уровней регламентируются, в ча­стности, ФЗ от 8 декабря 2003 г. «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»¹.

4. Неправовыми являются формы, выражающие действия органов исполнительной власти, непосредственно не влекущие правовые последствия: установление, изменение или прекра­щение правовых норм либо конкретных правоотношений. Они могут лишь инициировать или быть предпосылкой совершения действий, влекущих правовые последствия.

Понятие и система конкретных разновидностей неправо­вых форм деятельности органов исполнительной власти не по­лучили завершенной правовой регламентации. Некоторые из них выработаны сложившейся практикой либо используются кон­кретными органами и регламентируются ведомственными нор­мативными правовыми актами. Однако в любом случае непра­вовые формы должны использоваться с соблюдением требова­ний законности.

Примерами неправовых форм являются осуществление орга­низационных мероприятий, совершение материально-техничес­ких операций.

Разновидностями организационных форм являются прове­дение совещаний, в том числе селекторных, конференций по раз­личным вопросам экономического, социально-культурного, уп­равленческого и т. д. характера; инспектирование; инструкти­рование; обобщение практики управленческой деятельности и распространение ее положительного опыта; разъяснение содер­жания нормативных правовых актов; оказание практической по­мощи в организации управленческой деятельности и т. д.

Осуществление материально-технических операций вклю­чает прежде всего фактическую деятельность по сбору, обработке и доведению до надлежащих адресатов информации, необходи­мой для целей управленческой деятельности; подготовку проек­тов правовых актов; подготовку проектов официальных отчетов, предусмотренных нормативными правовыми актами; ведение де­лопроизводства и т. д.

Совершение материально-технических операций является необходимым условием эффективного использования правовых и организационных форм управленческой деятельности. Доста­точно сказать, что без них невозможно нормальное професси­ональное обеспечение управления информацией, которая по праву приобрела значение универсальной функции руководства обществом.

Деятельность органов местного самоуправления органич­но проникает во все формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в его осуществлении: проведение местного референдума, сходов, кон­ференций, собраний, опросов граждан и др. ФЗ «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в РФ» закрепляет многообразие этих форм, регламентирует роль его органов ис­полнительной власти в их реализации и допускает возможность других форм участия населения в осуществлении местного са­моуправления (ст. 33).

В данном Законе уделено большое внимание регламентации такой формы, как муниципальные правовые акты: здесь опре­делены понятие муниципального правового акта, правовые ос­новы принятия, сфера действия и их юридическая сила.

Согласно закону муниципальный правовой акт — решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образова­ния непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории му­ниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный ха­рактер.