§ 6. Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти

До 2004 г., т. е. начала административной реформы в систе­ме федеральных органов исполнительной власти, в правовом по­ложении данных органов имелось как общее, так и специфи­ческое, характерное для их видов либо конкретных органов. Многие принципиальные вопросы реформой решены иначе, а часть из прошлого в порядке концептуального правопреемства воспринята и воплощена в обновленную организационно-пра­вовую систему исполнительной власти.

Среди наиболее важных общих черт правового положения федеральных органов исполнительной власти, которое они име­ли до реформы, выделяются следующие:

а) эти органы представляли собой в организационно-пра­вовом отношении самостоятельные, обособленные звенья, не­подведомственные другим федеральным органам исполнитель­ной власти. В этом смысле по своему правовому положению они были федеральными органами исполнительной власти одного и того же правового уровня. Различие между ними проявлялось лишь в зависимости от того, осуществлялось ли непосредствен­ное руководство ими Президентом РФ или Правительством РФ. Только в последние годы имели место случаи, когда вопреки ФКЗ о Правительстве РФ отдельные федеральные органы ис­полнительной власти были соподчинены федеральным мини­стерствам (Государственный комитет РФ по финансовому мо­ниторингу — Минфину России; Госкомоборонзаказ действо­вал при Минобороны России);

б) на Правительство РФ были возложены координация и контроль подведомственных ему федеральных органов испол­нительной власти. Отдельные их блоки непосредственно кури­ровали заместители Председателя Правительства РФ;

в) в своей деятельности они руководствовались Конститу­цией РФ, федеральными законами, правовыми актами Прези­дента РФ и Правительства РФ. Правовые акты других федераль­ных органов исполнительной власти были для них обязатель­ными постольку, поскольку они имели межведомственный характер и принимались по определенным вопросам, подведом­ственным соответствующим органам;

г) они ведали комплексом или отдельными функциями, ко­торые формировались по отраслевому принципу либо специа­лизированным видам (направлениям) деятельности;

д) в их руках одновременно концентрировались функции по нормативно-правовому регулированию, правоприменитель­ной деятельности, контролю и надзору в объеме, соответству­ющем содержанию деятельности данного органа, характеру его компетенции;

е) совпадали основные правовые формы их деятельности. Ими являлись приказы, инструкции, распоряжения. Некоторым органам было предоставлено право принимать постановления, правила и др. Но различия в формах вовсе не выражали их осо­бой разновидности.

Наряду с общими правовой статус федеральных органов ис­полнительной власти включал специфические черты. Формаль­но они были закреплены применительно к их организационно- правовым формам в Указе Президента РФ от 14 августа 1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти». Раз­личия имелись в характере их деятельности:

а) министерство РФ являлось федеральным органом испол­нительной власти, призванным осуществлять различные по сво­ему характеру виды деятельности; проводить государственную политику в установленной сфере; осуществлять управление в соответствующей области; координировать здесь деятельность иных федеральных органов исполнительной власти, но только в случаях, устанавливаемых федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

Юридические особенности функций и полномочий феде­ральных министерств определялись, во-первых, прежде всего тем, было ли министерство органом отраслевого или межотрас­левого управления либо выполняющим специальные задачи, во- вторых, спецификой порученных ему сфер, отраслей или за­дач. Министерства межотраслевой компетенции осуществляли преимущественно функции координации и регулирования, а также решали конкретные вопросы в порядке реализации дан­ных функций. Некоторые из них осуществляли также функ­ции в отношении подведомственных им отраслей, например, Министерство экономики и торговли. Отдельные министерства ведали комплексом отраслей, выполняли при этом по отноше­нию к ним общие функции в сочетании с отраслевыми, напри­мер, Министерство транспорта. Министерства РФ, созданные для выполнения специальных задач, осуществляли соответству­ющие им специализированные функции, не имевшие отрасле­вого или межотраслевого профиля, например, Министерство на­логов и сборов.

Министерства отраслевой компетенции осуществляли раз­ноплановые функции, «привязанные» к функционированию и развитию соответствующей отрасли. Они участвовали в фор­мировании государственной политики, а также обеспечивали ее проведение в отрасли; разрабатывали и реализовывали феде­ральные целевые и отраслевые программы по развитию отрас­ли; выступали государственными заказчиками продукции, ис­пользуемой в отрасли, и т. д.

Вместе с тем каждое отраслевое министерство выполняло разнообразные задачи и функции соответствующего отрасле­вого профиля;

б) государственный комитет РФ, федеральная комиссия яв­лялись федеральными органами исполнительной власти, осуще­ствлявшими на коллегиальной основе межотраслевую коорди­нацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функ­циональное регулирование в определенной сфере деятельности.

Например, к государственным комитетам, осуществляю­щим межотраслевую координацию, относился Госстрой России; функциональное регулирование — Госкомстат России. Госко­митеты могли быть отраслевыми, например, Государственный комитет РФ по рыболовству, а также предназначенными для вы­полнения специальных задач, например, Госнаркоконтроль Рос­сии, Госкомоборонзаказ России;

в) федеральная служба России, российское агентство, фе­деральный надзор России были федеральными органами испол­нительной власти, призванными осуществлять специальные (ис­полнительные, контрольные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах.

Создание федеральных органов исполнительной власти с иным правовым положением — ключевая идея административ­ной реформы. Она в принципе воплощена в основах правового положения федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, установленных Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314. Их суть сводится к следующему.

Федеральное министерство — федеральный орган испол­нительной власти, осуществляющий функции по выработке го­сударственной политики и нормативно-правовому регулирова- нию¹ в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осущест­вляется исключительно федеральными конституционными за­конами, федеральными законами, актами Президента РФ и Пра­вительства РФ. Федеральное министерство возглавляет входя­щий в состав Правительства РФ министр Российской Федерации (федеральный министр). Под функциями по принятию норма­тивно-правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами исполнительной власти, органами местного самоуп­равления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопре­деленный круг лиц.

В установленной министерству сфере деятельности оно не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, право­применительные функции, а также функции по управлению го­сударственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ.

По общему правилу, федеральному министерству подведом­ственны определенные федеральные службы и (или) агентства. Такое министерство осуществляет координацию или контроль деятельности подведомственных ему служб, по отношению к которым его министр наделен различными, в том числе суще­ственными юридически-властными, полномочиями.

Следовательно, федеральный министр может обладать тре­мя группами полномочий:

а) члена Правительства РФ с правом решающего голоса;

б) единоначального руководителя возглавляемого мини­стерства в сфере его деятельности;

в) по отношению к подведомственным федеральным служ­бам и агентствам.

Среди полномочий группы «в» выделяются полномочия, во- первых, реализуемые в отношениях с Правительством РФ. Они выражаются главным образом в праве федерального министра вносить предложения (проекты) по вопросам, решаемым Пра­вительством РФ либо иными федеральными органами испол­нительной власти. Так, федеральный министр вносит в Прави­тельство РФ по представлению руководителя федеральной служ­бы, федерального агентства проект положения об этом органе; проекты нормативных правовых актов, относящихся к опреде­ленной ему сфере деятельности и к сферам деятельности феде­ральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ве­дении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными закона­ми, федеральными законами к компетенции Правительства РФ; в Минфин России — предложений по формированию федераль­ного бюджета и финансированию федеральных служб и феде­ральных агентств и др.; во-вторых, осуществляемые самостоя­тельно как по поручению Президента РФ или Председателя Пра­вительства РФ, так и по своей инициативе. Так, во исполнение их поручений федеральный министр дает поручения федераль­ным службам и федеральным агентствам и контролирует их ис­полнение. Федеральные министры вправе: давать руководите­лям федеральных служб и федеральных агентств, подведомст­венных соответствующим федеральным министерствам, обяза­тельные для исполнения указания: приостанавливать в случае необходимости решения таких федеральных служб и агентств (их руководителей) или отменять эти решения, если иной поря­док отмены решения не установлен федеральным законом; ре­шают вопросы назначения на должность и освобождения от должности их определенных руководящих работников, а также руководителей их территориальных органов.

Особую группу федерального министра образуют его пол­номочия в отношении соответствующих государственных вне­бюджетных фондов в связи с тем, что на федеральное минис­терство возложена координация их деятельности. В этих целях федеральный министр вносит в Правительство РФ предложе­ние о назначении на должность (освобождении от должности) руководителя внебюджетного государственного фонда; прини­мает нормативные правовые акты по сферам деятельности го­сударственных внебюджетных фондов; вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, регулирующих дея­тельность государственных внебюджетных фондов, и др.

Федеральная служба (служба) — федеральный орган ис­полнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специ­альные функции в области обороны, государственной безопас­ности, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопас­ности.

Под функциями по контролю и надзору понимаются:

• осуществление действий по контролю и надзору за испол­нением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими ли­цами и гражданами установленных Конституцией РФ, федераль­ными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязатель­ных правил поведения;

• выдача органами государственной власти, органами мест­ного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенных видов деятельнос­ти и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражда­нам;

• регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы.

Федеральная служба по надзору в установленной сфере де­ятельности может иметь статус коллегиального органа. Однако суть этого статуса остается легально неопределенной. Посколь­ку речь идет не о коллегиальном органе, а именно о его статусе, то он должен быть юридически обрисован в нормативном пра­вовом акте, устанавливающем правовое положение соответству­ющей федеральной службы.

Федеральная служба в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности фе­деральной службы.

Федеральная служба может быть подведомственна Прези­денту РФ или находиться в ведении Правительства РФ.

Федеральная служба не вправе осуществлять в установлен­ной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, а федеральная служба по надзору — также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральное агентство — федеральный орган исполнитель­ной власти, осуществляющий в установленной сфере деятель­ности функции по оказанию государственных услуг, по управ­лению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

Под правоприменительными функциями понимается изда­ние индивидуальных правовых актов.

Под функциями по управлению государственным имуще­ством понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, фе­деральным казенным предприятиям и государственным учреж­дениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акци­ями открытых акционерных обществ.

Под функциями по оказанию государственных услуг по­нимается предоставление федеральными органами исполни­тельной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные орга­низации безвозмездно или по регулируемым органами государ­ственной власти ценам услуг гражданам и организациям в об­ласти образования, здравоохранения, социальной защиты на­селения и в других областях, установленных федеральными законами.

Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.

Федеральное агентство в пределах своей компетенции из­дает индивидуальные правовые акты на основании и во испол­нение Конституции РФ, федеральных конституционных зако­нов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Правительства РФ и федерального министерства, осуществля­ющего координацию и контроль деятельности агентства. Феде­ральное агентство может быть подведомственно Президенту РФ.

Федеральное агентство не вправе осуществлять норматив­но-правовое регулирование в установленной сфере деятельнос­ти и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанав­ливаемых указами Президента РФ.

Установленные упомянутым Указом ограничения полно­мочий федеральных органов исполнительной власти не распро­страняются на полномочия руководителей по управлению иму­ществом федеральных органов исполнительной власти, закреп­ленным за ними на праве оперативного управления, решению кадровых вопросов и вопросов организации деятельности феде­рального органа исполнительной власти, а также на полномо­чия по контролю деятельности возглавляемых ими федераль­ных органов исполнительной власти.

Исключения из ограничений на издание правовых актов федеральными органами исполнительной власти могут быть ус­тановлены указами Президента РФ или постановлениями Прави­тельства РФ: запрета федеральными министерствами осущест­влять в установленной сфере деятельности функции по контролю и надзору, правоприменительные функции и др.; федеральным службам осуществлять нормативное правовое регулирование в установленной ими сфере деятельности и т. д. При этом слу­чаи, допускающие исключения, не конкретизированы в норма­тивных правовых актах.

В Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 содержатся принципиальные положения, в соответствии с которыми все упомянутые в нем федеральные органы исполнительной власти принимают отнесенные к их компетенции нормативные пра­вовые или правоприменительные акты на основании и во ис­полнение Конституции РФ, федеральных конституционных за­конов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правитель­ства РФ, а федеральные службы и федеральные агентства, кроме того, актов федеральных министерств.

Данный Указ ввел такую ранее не легализованную форму отношений, как поручения Президента РФ и Правительства РФ федеральным министерствам, а последних — поручения подве­домственным им федеральным службам и федеральным агент­ствам. Природа и форма поручений пока остаются неопреде­ленными.

С группировкой федеральных органов исполнительной вла­сти связаны особенности в руководстве ими и установлении их правового положения.

Президент РФ в отношении федеральных органов испол­нительной власти, руководство деятельностью которых он осу­ществляет, своими указами:

а) определяет их функции;

б) назначает на должность и освобождает от должности ру­ководителей этих органов и их заместителей;

в) определяет порядок взаимодействия между федеральны­ми органами исполнительной власти, руководство которыми осуществляет, а также порядок их взаимодействия с иными фе­деральными органами исполнительной власти;

г) утверждает положения о них.

Правительство РФ:

а) своими постановлениями определяет функции федераль­ных органов исполнительной власти, которыми оно осуществ­ляет руководство;

б) назначает на должность и освобождает от должности ру­ководителей федеральных служб и федеральных агентств (за ис­ключением руководимых Президентом РФ) по представлению федеральных министерств, осуществляющих координацию и контроль деятельности федеральных служб, федеральных агентств.

Заместители указанных руководителей назначаются на долж­ность и освобождаются от должности соответствующим феде­ральным министром по представлению этих руководителей.

Правительство РФ, если иное не установлено федеральным законом, определяет порядок назначения на должность руко­водителей и членов коллегиальных органов управления феде­ральных служб и федеральных агентств, имеющих статус кол­легиального органа.

Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств в положениях об указанных органах исполнительной власти и Типовом регламенте.

Правовое положение конкретных федеральных органов ис­полнительной власти определяется непосредственно положени­ями о них.