§ 4. Понятие, принципы построения и звенья системы органов исполнительной власти

Под системой органов исполнительной власти понимается основанная на разграничении предметов ведения и компетен­ции совокупность их взаимосвязанных видов и относящихся к ним конкретных органов, выполняющих возложенные на них задачи и функции управленческого характера. Система орга­нов отражает разделение предметов ведения и полномочий в организации самой исполнительной власти, в осуществлении ее функций множеством субъектов. Своеобразие решения раз­деления предметов ведения и полномочий в системе исполни­тельной власти РФ заключается в том, что на него оказывает непосредственное влияние федеративное устройство Российс­кого государства.

Федеративное устройство РФ основано на ее государствен­ной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между орга­нами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, равноправии и самоопределении членов РФ (ст. 5 Конституции РФ).

Система органов исполнительной власти в РФ строится и функционирует на основе принципов федерализма, сочетания централизации и децентрализации, законности. Эти принци­пы вытекают из Конституции РФ.

Принцип федерализма в системе органов исполнительной власти обусловлен государственным устройством России. В структурном плане он проявляется в том, что в общую систему этих органов входят:

а) федеральные органы исполнительной власти;

б) органы исполнительной власти субъектов РФ — респуб­лик, краев, областей, городов федерального значения, автоном­ной области, автономных округов.

В пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам сов­местного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы ис­полнительной власти и органы исполнительной власти субъек­тов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Рос­сийской Федерации (ст. 77 Конституции РФ). Вместе с тем фе­деральные органы исполнительной власти и органы исполни­тельной власти субъектов РФ в силу особенностей, присущих статусу РФ и ее субъектов, представляют собой относительно самостоятельные системы.

В юридическом аспекте принцип федерализма проявляет­ся в том, что, во-первых, компетенция органов исполнительной власти и взаимоотношения между ними определяются прежде всего на основе нормативных правовых актов, закрепляющих разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами; во-вторых, Конституция РФ регламентирует со­отношение правовых актов органов государственной власти РФ и ее субъектов. В главном концепция сводится к тому, что за­конные акты федеральных органов исполнительной власти обя­зательны для аналогичных органов субъектов РФ; законные акты органов исполнительной власти субъектов РФ подлежат соблюдению федеральными органами исполнительной власти; в-третьих, одной из правовых форм регулирования взаимоот­ношений между федеральными органами исполнительной вла­сти и органами исполнительной власти субъектов РФ становят­ся административные договоры, соглашения. Они признаются в качестве элемента механизма реализации принципа федера­лизма прежде всего в сфере функционирования исполнитель­ной власти. Федеральные органы исполнительной власти по со­глашению с органами исполнительной власти субъектов РФ мо­гут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. В свою очередь, органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной вла­сти могут передавать им осуществление части своих полномо­чий (ст. 78 Конституции РФ).

Передача оформляется соглашением, заключаемым в соот­ветствии с ФЗ от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между орга­нами государственной власти Российской Федерации и органа­ми государственной власти субъектов Российской Федерации»¹. В нем определены стороны, предмет, срок действия, ответствен­ность за нарушение, процедура подготовки, подписания, введе­ния в действие соглашения.

Принцип сочетания централизации и децентрализации

тесно связан с принципом федерализма, но не тождествен ему. Не тождествен потому, что сочетание этих его элементов мо­жет иметь место на различных уровнях и не обязательно со­путствует только федеративному государственному устройству.

Указанный принцип оказывает большое влияние на функ­ционирование всей системы исполнительной власти. Центра­лизация вытекает из единства этой системы, обусловленного наличием предметов и полномочий, находящихся в ведении фе­деральных органов исполнительной власти, и их совместного ведения с органами исполнительной власти субъектов РФ. Цент­рализованное осуществление исполнительной власти может со­средоточиваться в руках федеральных органов и органов субъек­тов РФ в пределах, определенных законодательством. В общего­сударственном масштабе более высокая степень централизации проявляется по предметам ведения РФ, она несколько ослабля­ется в отношении предметов совместного ведения. За предела­ми этих видов ведения, как известно, субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ). В последнем случае соотношение централизации и децентрали­зации в осуществлении исполнительной власти определяется са­мими субъектами РФ.

Децентрализация означает закрепление законодательством предметов ведения и полномочий за тем или иным органом (ви­дом органов), которые он (они) должен осуществлять самостоя­тельно, без вмешательства со стороны вышестоящих органов. При этом отсутствует «расщепление» предметов ведения и пол­номочий по вертикали, что имеет место при совместном веде­нии. При децентрализации предметы ведения и полномочия как бы отторгаются, обретают высокую степень независимости от властных полномочий вышестоящих органов исполнительной власти.

Особой разновидностью децентрализации является делеги­рование органом исполнительной власти части своих полномо­чий подчиненному органу в целях удобства управления на ос­нове приближения его к объектам. Например, федеральными органами исполнительной власти создаваемым ими органам в федеральных округах, территориальным органам. В этом случае децентрализация осуществляется в виде деконцентрации полно­мочий, передачи их от вышестоящего к нижестоящему органу. На осуществление деконцентрированных полномочий может серьезным образом влиять вышестоящий орган. Создание по­добных органов способно служить организационно-правовым средством решения общефедеральных и территориальных задач на основе смещения тяжести управления с центра на места, а также усиления взаимодействия между субъектами РФ. Целесо­образность взаимодействия между названными органами может возникнуть при осуществлении полномочий как по предметам ведения РФ, так и ее совместного ведения с субъектами РФ.

Сочетание централизации и децентрализации в осуществ­лении исполнительной власти позволяет реализовать ее един­ство в многообразии.

Принцип законности проявляется прежде всего в том, что все органы государственной власти, должностные лица обяза­ны соблюдать Конституцию РФ и законы. Данное требование относится также к конституциям и другим актам законодатель­ства субъектов РФ.

Одним из важных аспектов принципа законности являет­ся обязательность строгого соблюдения положений Конститу­ции РФ о соотношении актов органов государственной власти РФ и ее субъектов. Они сформулированы в ст. 76. В частности, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соот­ветствии с Конституцией РФ. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действу­ет федеральный закон.

В случае противоречия между федеральным законом и нор­мативным правовым актом субъекта РФ, изданным вне преде­лов ведения РФ и ее совместного ведения с субъектами РФ, дей­ствует нормативный правовой акт субъекта РФ.

Система органов исполнительной власти создается в соот­ветствии с конституционным разграничением полномочий в этой области между РФ и ее субъектами. К ведению РФ отно­сятся установление системы федеральных органов исполнитель­ной власти, порядка их организации и деятельности, формиро­вание федеральных органов исполнительной власти (п. «г» ст. 71 Конституции РФ).

В совместном ведении РФ и ее субъектов находится уста­новление общих принципов организации системы органов го­сударственной власти (п. «н» ст. 72 Конституции РФ). На уров­не РФ по данному вопросу должны приниматься федеральные законы. Система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается этими субъектами самостоятельно в соответ­ствии с основами конституционного строя РФ и общими прин­ципами организации представительных (законодательных) и ис­полнительных органов государственной власти, установленных федеральными законами.

До издания Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. система федеральных органов исполнительной власти в зависимости от их организационно-правовых форм могла быть определена лишь на основе совокупности правовых актов: Конституции РФ, ука­зов Президента РФ от 14 августа 1996 г. «О системе федераль­ных органов исполнительной власти»¹, от 17 мая 2000 г. «О струк­туре органов исполнительной власти»² и др. Ее составляли:

а) Правительство РФ;

б) федеральные министерства;

в) государственные комитеты РФ; комитеты;

г) федеральные комиссии России;

д) федеральные службы России;

е) российские агентства;

ж) федеральные надзоры;

з) иные федеральные органы исполнительной власти.

Такая система федеральных органов исполнительной влас­ти существовала до административной реформы. Первым нор­мативно-правовым актом, положившим начало ее осуществле­нию, является Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной вла­сти» (далее — Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314³). Данным Указом установлены новая система и структура феде­ральных органов исполнительной власти и отменены предше­ствующие указы Президента РФ по этим вопросам.

Современная система федеральных органов исполнитель­ной власти включает органы одного и того же федерального уровня. Однако они дифференцированы по своему правовому положению, в основе которого лежат их функциональное на­значение и непосредственная подведомственность: либо Пре­зиденту РФ, либо Правительству РФ, а также федеральным ми­нистерствам. С учетом, в основном, функционального назна­чения установлены и их организационно-правовые формы. При этом определены понятия функций, возлагаемых на соответ­ствующие органы. Следовательно, их понятие является сугубо целевым, используемым в контексте упомянутого указа.

Особенности правового положения конкретных видов фе­деральных органов исполнительной власти оказывает непосред­ственное влияние на их отношения по вертикали. По своему характеру существенно отличаются отношения органов: а) пря­мо подчиненных Президенту РФ; б) находящихся в непосред­ственном подчинении Правительства РФ. В указанных случаях вопросы их организации и деятельности решаются в основном соответственно Президентом РФ и Правительством РФ. Однако в нормативных актах предусматриваются также случаи, когда отношения по вертикали могут возникать и по инициативе под­чиненных им органов. Иной характер отношений между фе­деральными министерствами и подведомственными им феде­ральными службами и федеральными агентствами. На эти министерства возложены координация и контроль деятельнос­ти подведомственных им федеральных служб и федеральных агентств, которые, со своей стороны, во-первых, не могут осу­ществлять правовое регулирование в сфере соответствующих министерств, во-вторых, могут вносить на рассмотрение мини­стерств предложения по широкому спектру своей деятельности.

Систему федеральных органов исполнительной власти об­разуют:

а) Правительство РФ;

б) федеральные министерства;

в) федеральные службы;

г) федеральные агентства.

Отдельные федеральные органы исполнительной власти имеют двойное наименование. Например, федеральными аген­тствами именуются Главное управление специальных программ Президента РФ, Управление делами Президента РФ; федераль­ной службой — Федеральное казначейство.

Теперь на федеральном уровне нет комиссий, надзоров как организационно-правовых форм органов исполнительной влас­ти. Ныне некоторые из них обрели иные формы — государ­ственных служб, агентств. Это тем более оправданно, что рань­ше во многих случаях наименование органов не отражало дей­ствительного характера их компетенции.

Однако сокращение организационно-правовых форм не по­влекло уменьшения числа федеральных органов исполнитель­ной власти, напротив, теперь их численность значительно воз­росла, в том числе за счет придания статуса таких органов их бывшим структурным подразделениям.

Система органов исполнительной власти субъектов РФ в общем виде определена ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих прин­ципах организации законодательных (представительных) и ис­полнительных органов государственной власти субъектов РФ»¹. Ее образуют:

а) высший орган исполнительной власти субъекта РФ;

б) иные органы исполнительной власти субъекта РФ. Их формы определяются самими субъектами РФ.