§ 7. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти

Территориальные органы федеральных органов исполни­тельной власти имеют единую правовую природу, общие, а так­же специфические черты, определяемые особенностями содер­жания деятельности создавших их федеральных органов.

Правовой основой создания данных органов служит Кон­ституция РФ. Упоминание о них имеется в ФКЗ «О Правитель­стве РФ» (ст. 11), который отнес к полномочиям Правительства РФ установление порядка их создания и деятельности.

Правовая природа и статус территориальных органов в принципе предопределены ст. 78 Конституции РФ, согласно ко­торой федеральные органы исполнительной власти для осуще­ствления своих полномочий могут создавать свои территори­альные органы и назначать их руководителей.

По смыслу данной статьи территориальные органы явля­ются государственными органами: они выступают субъектами государственно-властных полномочий, делегированных им фе­деральными органами исполнительной власти для выполнения их государственных по своему характеру задач и функций. Именно в качестве государственных территориальные органы в своей деятельности руководствуются Конституцией РФ, фе­деральными конституционными законами, федеральными зако­нами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановле­ниями и распоряжениями Правительства РФ, правовыми актами создавших их федеральных органов исполнительной власти, а также касающимися их деятельности нормативными правовы­ми актами субъектов РФ, принятыми в пределах их компетен­ции.

В организационной системе исполнительной власти терри­ториальные органы принадлежат к федеральным государствен­ным органам, осуществляющим в пределах подведомственной территории исполнительную деятельность. Это предопределя­ется их назначением, в частности, федеральным характером воз­ложенных на них полномочий.

Территориальные органы подчиняются создавшим их феде­ральным органам и действуют под их непосредственным руковод­ством. Они, не являясь федеральными органами исполнительной власти, представляют собой самостоятельные звенья системы этих органов, а не структурные подразделения их центральных аппаратов; признаются самостоятельными субъектами не толь­ко административного, но и гражданского права.

Масштаб деятельности территориальных органов может включать территорию одного или нескольких субъектов. В за­висимости от этого их иногда называют региональными или межрегиональными органами.

Территориальные органы могут создаваться для осуществ­ления полномочий по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов в зависимости от ком­петенции соответствующего федерального органа исполнитель­ной власти. Однако в любом случае они не могут входить в си­стему органов исполнительной власти субъектов РФ, хотя долж­ны взаимодействовать с ними в аналогичных формах, как и соответствующие федеральные органы исполнительной власти.

Для характеристики правового статуса территориальных органов важным является вопрос о порядке назначения и осво­бождения от должности его руководителя. Согласно ст. 78 Кон­ституции РФ решение данного вопроса — конституционное пра­во федерального органа исполнительной власти, создавшего дан­ный территориальный орган. Однако вопрос об участии субъек­тов РФ в решении этого вопроса стал предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Его правовая позиция сводится к тому, что органы государственной власти субъектов РФ в слу­чаях, предусмотренных федеральным законом, вправе участво­вать в решении вопросов о назначении и освобождении от дол­жности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти постольку, поскольку их дея­тельность связана с предметами совместного ведения РФ и ее субъектов. При этом решение вопросов о назначении и осво­бождении указанных лиц остается за федеральными органами исполнительной власти. Иное могло бы препятствовать форми­рованию единой системы исполнительной власти¹.

Конкретные виды территориальных органов действуют на основании положений о них², утверждаемых создавшими их органами. Положениями оформляются задачи, функции и пол­номочия территориальных органов в пределах и с учетом осо­бенностей задач, функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, их создавших.

Территориальные органы наделяются юридически-власт­ными полномочиями по различным подведомственным вопро­сам, в том числе в отношении организационно не подчинен­ных им лиц. Например, Территориальное управление Федераль­ной антимонопольной службы имеет право давать обязательные для исполнения предписания коммерческим и некоммерческим организациям; территориальным органам федеральных органов исполнительной власти, органам исполнительной власти субъек­тов РФ и органам местного самоуправления, в том числе об из­менении или отмене принятых ими актов, не соответствующих законодательству РФ; изготовителям, исполнителям, продавцам товаров, работ, услуг о прекращении нарушений прав потреби­телей; налагать административные наказания на коммерческие и некоммерческие организации и др.

Однако территориальные органы не вправе издавать нор­мативные правовые акты.

В связи с созданием федеральных округов федеральные органы исполнительной власти иногда создают свои федераль­ные органы в качестве подчиненных им окружных территори­альных органов. Например, Минюстом РФ такой орган создан в виде федерального управления. Для него характерен окруж­ной масштаб деятельности, в пределах которого управление при­звано обеспечивать реализацию Минюстом РФ в федеральном округе государственной политики в сфере юстиции. К его зада­чам относится также координация деятельности территориаль­ных органов Минюста РФ и учреждений юстиции в субъектах РФ, входящих в федеральный округ³.

Создавать территориальные органы могут также федераль­ные органы, не относящиеся к федеральным органам исполни­тельной власти. Их статус не имеет общей регламентации и ус­танавливается создавшими их или другими компетентными органами.